Het gaat hier om zogenoemde positieve externaliteiten: die treden op wanneer een derde partij (in dit geval de burger) voordeel ondervindt van een transactie (hier tussen overheid en cultuurmaker) waarin zij niet is betrokken. Om economisch zinvol te zijn moeten die externaliteiten de kost overstijgen (de overheid zelf heeft immers geen baat bij de subsidie).
Geen bewijs?
Weinig bewijs dus, maar Wim van Lancker verwees op Twitter naar een paper (van ruim 20 jaar geleden). Hierin ontwikkelt Don Fullerton, een professor economie aan de Universiteit van Illinois (maar destijds aan de Universiteit van Virginia), een opmerkelijk argument pro overheidssubsidie. Hij erkent dat de conventionele argumenten weinig hout snijden, maar gaat ervan uit dat er personen kunnen bestaan die, om welke reden ook, graag willen dat anderen cultuur consumeren. Dat voordeel vormt dan de positieve externaliteit: als de staat een theater of tentoonstelling subsidieert, waardoor er extra bezoekers op af komen, dan ondervindt zo iemand daarvan baten waarvoor hij niet betaalt.
Fullerton is zich echter goed bewust van het feit dat ook dit merkwaardige standpunt niet ontkomt aan de nauwlettende kritiek die het subsidiëren van zogenaamde publieke goederen verdient, en hij somt zelf verschillende potentiële problemen op: profiteurs, beperkte werkelijke baten, de dwang die een belasting steeds vertegenwoordigt, en de mogelijkheid dat het anderen zijn dan diegenen die worden belast die het voordeel ervaren.
Paternalisme
Daarnaast haalt hij het paternalisme aan dat impliciet aanwezig is in cultuursubsidiebeleid. De overheid beslist immers in de plaats van de burger hoeveel middelen aan cultuur worden besteed (en niet aan gezondheidszorg, onderwijs, of huursubsidies). Niet alleen dit – ze beslist ook welke theaters, musea, orkesten en dergelijke meer kunnen genieten van subsidie, zonder hierin de burger te horen.
Dat is dan ook een van de argumenten die door economen (inclusief Fullerton) worden aangehaald tegen dergelijke subsidies: als de burger zelf het beste is geplaatst om te beslissen welke culturele manifestatie voor hem het grootste voordeel oplevert, dan is een cash transfer van overheid naar burger een meer efficiënte optie. (Ook uw dienaar schreef daarover al eerder.)
Strikt genomen zou je kunnen beweren dat elk domein waar de overheid, en niet de burger, beslist waar en hoe middelen worden besteed, of het nu om belastinggeld gaat, of zelfs om de eigen middelen van de burger (bijvoorbeeld sociale zekerheidsbijdragen), het voorwerp van paternalisme zijn. Het is echter toch vooral in het subsidiebeleid dat de overheid zich paternalistisch opstelt. Wanneer dat met een objectief voordeel gepaard gaat, hoeft dat niet echt een probleem te zijn, maar dat objectieve voordeel (of het gemis eraan) is precies waar het schoentje knelt bij cultuursubsidies.
Geen herverdeling
Een laatste argument ten voordele van subsidie is dat ze herverdelend zou werken: door de kost voor de gebruiker te verlagen wordt het voor de minder gegoede burger mogelijk om deel te nemen aan culturele evenementen die anders buiten zijn budgettaire bereik zouden zijn gevallen. Maar ook dat verwerpt Fullerton categoriek: “any justification for public support of the arts that is based on helping the poor should be definitively rejected.”
Er zijn twee belangrijke redenen waarom subsidie faalt als herverdelingsmechanisme. In de eerste plaats kan men zich afvragen of de toelage aan de producent daadwerkelijk tot lagere toegangsdrempels leidt. Er is zeker geen a priori reden waarom dat het geval zou zijn, en in een paper van het Institute of Economic Affairs verwijst David Sawer naar een werk van de economen Bruno Frey en Werner Pommerehne (Musen und Märkte) waarin beschreven wordt hoe de subsidiëring van Duitse theaters, als percentage van hun inkomen, van 27% in 1911-21 naar 84% in 1985-86 groeide. Ook in Londen nam de subsidie toe, en desondanks is er geen noemenswaardig verschil in de toegangsprijzen tussen gesubsidieerde en niet-gesubsidieerde theaters. De subsidie wordt blijkbaar vooral gebruikt om meer kosten te maken, bijvoorbeeld door een groter aantal stukken te brengen in een seizoen – en dus niet om de toegangsprijzen te verlagen.
Een tweede reden is dat een verlaagde toegangsprijs in de meeste gevallen voor iedereen geldt – ongeacht hun financiële draagkracht. Een deel van de subsidie komt dus verkeerd terecht, en in vele gevallen is het twijfelachtig of er wel echt herverdeeld wordt. Het Londense Royal Opera House bijvoorbeeld kreeg ruim £25 miljoen (ruim €30 miljoen) subsidie in 2013-14. Hun inkomen uit de verkoop van tickets (voor zo’n 700.000 bezoekers per seizoen) was ongeveer £45 miljoen. De subsidie komt dus terecht bij personen die gemiddeld £64 (€80) voor een zitje kunnen betalen – ruim €40 per welgestelde bezoeker.
Hopeloos ondoelmatig
Herverdeling is een essentieel element van het westerse staatsmodel. Subsidies zijn echter niet alleen een hopeloos ondoelmatig mechanisme om te herverdelen, ze getuigen ook van een arrogantie vanwege de overheid, die denkt beter dan de burger te weten hoe die zijn geld best zou besteden. Als er al een reden zou zijn om de minder gegoede burger te stimuleren om deel te nemen aan culturele activiteiten, dan zijn er veel efficiëntere systemen mogelijk – bijvoorbeeld cultuurbons, of kortingskaarten die gericht kunnen worden op diegenen die er het meeste baat bij hebben. En zo niet, dan is de simpelste manier van herverdelen ook de beste: cash.
