Publieke grond is onderbenutte motor voor landbouwtransitie

De kennis over grondbezit en eigendomsverdeling in België is beperkt. Verrassend genoeg geldt dat ook voor de eigendommen van publieke instellingen en overheden. Daar brengt Hans Vandermaelen in het kader van zijn doctoraatsonderzoek alvast voor Oost-Vlaanderen verandering in.

Vandermaelen bracht alle publieke grondeigenaars in de provincie in kaart en bekeek in detail wat ze met die gronden doen, wie er gebruik van maakt, en hoe dat patrimonium de afgelopen tien jaar evolueerde.

Zowat 10% van de totale oppervlakte van de provincie Oost-Vlaanderen, goed voor bijna 28.000 hectare, is in handen van verschillende publieke overheden. Zowat twee derde daarvan ligt ofwel in groengebied (9.771 hectare) of in landbouwgebied (7.777 hectare).

Toch worden veel meer gronden door landbouwers bewerkt of door vee begraasd dan wat de planologische bestemming aangeeft. Zowat 10.000 hectare van alle publieke gronden heeft in de feiten een landbouwkundig gebruik, zo ontdekte Vandermaelen. 

De Vlaamse overheid is de grootste publieke grondbezitter, met bijna de helft van het publieke areaal in handen, gevolgd door lokale overheden en de OCMW’s. Bij de Vlaamse overheid en de lokale besturen nemen groengebieden een belangrijk aandeel van hun grondbezit in.

Als het om landbouwgronden gaat, dan zijn OCMW’s en kerkfabrieken de grootste publieke eigenaars. De gronden van die twee instellingen wordt ook het meest voor landbouw gebruikt.

OCMW’s verkopen massaal

In Oost-Vlaanderen groeide het grondbezit van de Vlaamse overheid op tien jaar tijd met ruim 28%, vooral in groene en industriële bestemmingen. Ook het grondbezit van de provincies (17%) en lokale besturen (12%) groeide aan. Niet zo bij de OCMW’s en de kerkfabrieken. Bij de OCMW's nam het grondbezit op tien jaar tijd af met bijna 18%. Kerkfabrieken verkochten ruim 9% van hun grondpatrimonium.

"Het aantal verkoopstransacties, vooral door de OCMW’s en de kerkfabrieken, is spectaculair te noemen, zeker als je de eeuwenlange geschiedenis van deze gronden in acht neemt", zegt Hans Vandermaelen.  

Niet al die verkochte gronden komen in private handen terecht. Gronden wisselen soms van publieke eigenaar. Zo kwam ongeveer een vijfde van de landbouwgronden die OCMW’s verkochten in handen van de Vlaamse overheid. Slechts 5% van de gronden die kerkfabrieken hebben verkocht, zijn publiek gebleven.

De Vlaamse overheid koopt vooral gronden aan voor natuurbehoud, natuurontwikkeling en waterveiligheid, ook in landbouwgebied. De landbouwgronden die de Vlaamse overheid overkoopt van de OCMW's blijken echter vaak niet veel later alsnog uit publieke handen te verdwijnen.

Dat komt omdat die aankopen vooral in het teken staan van de verplichte compensatie voor boeren die elders grond verloren aan niet-landbouwdoelen, zoals natuurontwikkelingen of de aanleg van overstromingsgebied. Het publieke grondbezit is in dergelijke gevallen tijdelijk van aard.

Naast de kwestie

Overheden en publieke instellingen die hun landbouwgrond verkopen, beklemtonen vaak dat de landbouwkundige bestemming van de grond onveranderd blijft. Ze suggereren daarmee dat hun verkopen geen effect hebben op het landbouwkundige gebruik.

Dat argument is volgens Vandermaelen naast de kwestie en onjuist. “De bestemming wijzigt inderdaad niet, maar uit kwalitatief onderzoek blijkt dat het feitelijke landbouwkundige gebruik wel degelijk wijzigt.” 

Hij wijst op verschillende negatieve effecten van die verkopen op de landbouwbedrijven die de gronden vandaag gebruiken. "Publieke instellingen verkopen steevast aan de hoogste bieder. Meer vermogende actoren staan dan sterker dan landbouwers."

"Nieuwe eigenaars die zelf een landbouwnummer hebben, mogen bovendien de bestaande pachtovereenkomst verbreken. En als de zittende pachter zelf de gronden koopt, zorgt dat voor een sterke stijging van de schuldenlast van het bedrijf. Die schulden kunnen een belemmering vormen op het moment dat een generatiewissel aan de orde is en zo de toekomst van familiale landbouwbedrijven bedreigen."

"Tenslotte is het verlies van het publieke eigenaarschap van deze gronden ook een breuk met een tijdperk waarin publiek grondbezit net het meeste zekerheid bood. Dat tast het langetermijnperspectief van landbouwbedrijven aan en maakt investeringen door de landbouwer veel lastiger, bijvoorbeeld in de verduurzaming of omschakeling van het bedrijf."

Het aantal bestaande landbouwbedrijven dat door een eventuele verkoop getroffen zou worden, blijkt niet klein. Vandermaelen onderzocht, specifiek voor de Oost-Vlaamse gronden van het Gentse OCMW, hoeveel landbouwbedrijven er vandaag gebruik van maken.

“160 landbouwbedrijven blijken meer dan 10% van hun areaal bij het OCMW van Gent te pachten. Gemiddeld gaat het zelfs over 30%. Dat betekent dat het grondbeleid van het OCMW van Gent de facto mee over de toekomst van 160 landbouwbedrijven beslist.”

Lange termijn

Vandermaelen ziet het grote aandeel publieke gronden in het areaal van Oost-Vlaamse landbouwers als een mes dat aan twee kanten snijdt.

“Wanneer je 10% van je areaal of meer bij één eigenaar huurt, dan ben je in elk geval erg afhankelijk. Als die publieke eigenaar beslist om te verkopen, dan heeft dat een grote impact op je bedrijf. Een verlies van grond kan tot faillissement leiden. Zelfs kleine verliezen kunnen een grote impact hebben, omdat de vaste kosten van het bedrijf niet of nauwelijks mee zullen dalen.”

Toch kan Vandermaelen zich ook positieve scenario’s voorstellen. “Publieke instellingen kunnen er ook voor kiezen om hun gronden niet te verkopen. In dat geval hebben ze troeven in handen om mee te bouwen aan de toekomst van de betrokken landbouwbedrijven. Publieke grondeigenaars kunnen een langetermijnperspectief bieden en zo de verduurzaming van de landbouw mee mogelijk maken."

Verschillende steden pakken tegenwoordig uit met allerlei kleinschalige landbouwprojecten op publieke grond, om bijvoorbeeld een kleinschalig tuinbouwbedrijf de kans te geven zich te ontwikkelen in het kader van een lokale voedselstrategie. Maar de grond die daarvoor verpacht wordt, is een peulschil ten opzichte van het totale areaal dat publieke overheden bezitten.

De cijfers die nu naar boven komen wijzen op een veel groter potentieel, zegt Vandermaelen. "Met deze cijfers kan je veel meer strategisch gaan nadenken in plaats van het gesprek te beperken tot slechts enkele percelen."

Publieke overheden kunnen hun landbouwgronden dus als een opportuniteit zien om beleid te voeren. Vandermaelen suggereert dat het ruimtelijke effect van zo’n beleid veel groter kan zijn dan de oppervlakte publiek grondbezit doet vermoeden.

“Wanneer publieke grond een belangrijk deel is van het hele areaal, dan beperkt het ruimtelijke effect van beleid zich niet tot die publieke grond, maar reikt het ook tot de andere gronden in het areaal van een landbouwer. Als blijkt dat het effect van je grondbeleid mogelijk met een factor drie vermenigvuldigt, dan vergroot je het potentieel substantieel. Maar als publieke instellingen daar geen zicht op hebben, kunnen ze ook geen beleid ontwikkelen.”

Die factor drie komt van de vaststelling dat boeren die samen 1.314 hectare van het Gentse OCWM pachten ook nog eens ruim 3.088 hectare zelf bezitten of van anderen pachten.  

Buiten de grenzen kijken

Vandermaelen ziet dit alles als een uitnodiging om niet alleen stedelijke landbouwprojecten te ontwikkelen binnen stadsgrenzen. “Dit is het moment om een brug te slaan met de landbouwwereld buiten de stad, waar momenteel op geen enkele manier verbinding mee is. Dit is de aanleiding om twee werelden met elkaar in gesprek te brengen. De cijfers tonen hoe urgent en potentieel interessant dat is.”

“Op een beperkt aantal voorbeelden na, hechten overheden geen beleidswaarde aan de gronden die buiten het eigen territorium liggen. Nochtans overstijgen de uitdagingen van steden de administratieve grenzen. Als besturen over de gemeentegrenzen samenwerken rond mobiliteit, waterbeheersing, de ontwikkeling van groen of het klimaat, waarom dan niet voor landbouw en voedsel?"

"Op een moment dat de landbouwsector, en bij uitbreiding de rest van de samenleving, met zoveel uitdagingen te maken krijgt, is dit het moment om een debat te voeren over de toekomst van publieke gronden, en om beleid te ontwikkelen", zegt Vandermaelen.

"We parkeren heel veel uitdagingen bij landbouwers, maar publieke grondeigenaars engageren zich nauwelijks om een leefbare context te creëren waarin boeren die uitdagingen kunnen aangaan."

"Overheden kunnen een constructief beleid voeren zodat boeren niet alleen kunnen overleven, maar ook een bepaalde toekomst voor die bedrijven mogelijk maken. De vraag is of overheden die verantwoordelijkheid willen opnemen. De kennis over hun patrimonium nodigt hen in elk geval uit tot een gebiedsgericht landbouwbeleid", besluit Vandermaelen.