Grond is rijkdom, grond is macht. Over grond zijn niet voor niets oorlogen uitgevochten. Die macht geven Vlaamse lokale besturen de voorbije jaren op grote schaal uit handen door de verkoop van publieke gronden en ander patrimonium. Al lijken ze vreemd genoeg niet allemaal te beseffen wat ze uit handen geven. Grond wordt puur zakelijk of financiële bekeken, waarbij winstmaximalisatie de voornaamste prioriteit krijgt.
Met ons onderzoek naar en onthullingen over de verkoop van publieke gronden plaatsten we het voorbije jaar het belang van publieke grond op de kaart. We toonden dat lokale besturen met hun gronden sterker staan om lokaal beleid te voeren. Grond is een schaars en eindig goed, en kan een hefboom zijn om problemen in de landbouw, op vlak van wonen, maar ook klimaat aan te pakken.
In verschillende steden en gemeenten schieten besturen wakker, en sijpelt het besef door dat ze met een actief grondbeleid heel wat van hun doelen kunnen verwezenlijken.
Jan is journalist en redactiecoördinator bij Apache.
Apache onderzocht samen met Olivier Neese van Krant van West-Vlaanderen en journalisten Raf Custers, Sofie Van Nuffel, Berber Verpoest en Paul Gebruers de verkoop van publieke gronden in Vlaanderen. De verschillende verhalen vind je in de rubriek Apache Lokaal.
Het Agentschap Facilitair Bedrijf, een ondersteunende dienst van de Vlaamse Overheid, maakte voor het eerst een vergelijking mogelijk. Een rapport dat binnenkort wordt gepubliceerd, leert dat het totale grondpatrimonium van steden en gemeenten tussen eind 2014 en eind 2017 daalde van 503 tot 472 vierkante kilometer. Zo krijgen we voor het eerst concreet zicht op het verloop van het patrimonium op korte termijn.
Dertig vierkante kilometer verkochte grond op drie jaar. Dat is zoveel als het volledige grondgebied van Brussel-stad, Nieuwpoort of Eeklo. Of ruim zes procent van het volledige grondpatrimonium van de nu 300 Vlaamse steden en gemeenten.
Investeringen en schuldafbouw
Verschillende centrumsteden zetten al langer, maar zeker de afgelopen legislatuur, massaal gronden in de etalage. “We vinden het beheer van landbouwgronden geen taak van de stad”, zegt de Mechelse schepen Koen Anciaux (Open Vld) daarover. “Het kost ons meer aan controle dan het opbrengt en het geld kunnen we gebruiken voor nieuwe investeringen en schuldafbouw.”
In de laatste Belfiusstudie over lokale financiën staat dat steden en gemeenten ruim een kwart van hun investeringen financieren met de opbrengsten uit de verkoop van gemeentelijk patrimonium.
“Ik snap dat er economische overwegingen zijn binnen een legislatuur, alleen is er ook een belangrijk langetermijneffect: zo’n verkoop is heel moeilijk terug te draaien”, zegt Annette Kuhk (Humanarc). Zij werkte tot voor kort rond gedeeld landgebruik aan de KU Leuven (Indigo-project) en schreef mee het boek ‘Op grond van samenwerking’ (EPO/OIKOS). “Dit is een kortzichtig en eindig verhaal. Het is nog maar eens een domein waar de overheid zijn uitverkoop aan het organiseren is.”
Kuhk: “Dit is een kortzichtig en eindig verhaal. Het is nog maar eens een domein waar de overheid zijn uitverkoop aan het organiseren is.”
Anna Verhoeve, die aan het Instituut voor Landbouw, Visserij- en Voedingonderzoek (ILVO) onderzoek doet naar landgebruik, ziet winst voor de verkopende partij op korte termijn maar op lange termijn verlies aan slagkracht en beleidsruimte.
“Op korte termijn verrijken lokale besturen hun activa als verkoper: ze maken een winst", verduidelijkt Verhoeve. "Bovendien is er ook op korte termijn verlies voor betrokken landbouwers, want met de verkoop verliezen ze vaak gebruiksrechten op de verkochte hectares landbouwland. Op lange termijn is er zowel voor de landbouw als het beleid verlies. Want het beleid geeft zijn sturing uit handen. Als je gronden verkoopt, geef je zeggenschap weg.”
Verhoeve: "Het beleid geeft zijn sturing uit handen. Als je gronden verkoopt, geef je zeggenschap weg."
Historisch patrimonium
Die gronden, waaronder landbouwgronden, bouwgronden en bossen, zijn vaak van oudsher in het bezit van de (voorlopers van de vroegere) OCMW’s of ook van de kerkfabriek. Daarom kunnen we die historisch verworven gronden ook als ‘common grounds’ omschrijven. De - vaak geschonken - eigendommen op het platteland werden in het verleden onder meer ingezet om de ‘gasthuizen’ in de stad van voedsel te voorzien. Maar die functie kwam te vervallen en de inkomsten uit pacht of houtverkoop zijn beperkt.
Eind 2014 beschikten de steden en gemeenten in het Vlaams Gewest nog over 503 vierkante kilometer gronden, zo blijkt uit een eerder rapport van het Agentschap Facilitair Bedrijf. Dat is goed voor ruim 3,7% van het Vlaamse grondgebied en gelijk aan 2,5 keer de oppervlakte van de stad Antwerpen met deelgemeenten en districten.
De cijfers zijn enkel gebaseerd op gekadastreerde percelen. Dat betekent dat het publiek domein (wegen, pleinen, waterwegen, enzovoort) er niet in zitten.
Ongeveer de helft van die lokale publieke gronden zijn bestemd als bos en natuur. Verder wordt telkens ongeveer 12% gebruikt voor landbouw, recreatie en wonen. De rest van die gronden dient als bedrijfsterrein of heeft nog een andere functie. Totale geschatte waarde bleek toen 17 miljard euro.
Dat waardevol patrimonium wordt nu dus op vele plekken te gelde gemaakt. Eerder schreef Apache, op basis van cijfermateriaal van de VVSG, dat steden en gemeenten in de vorige legislatuur 1,6 miljard euro inkomsten boekten met de verkoop van (vooral) onroerende goederen.
Bossen
De afgelopen legislatuur verkochten lokale besturen 1.425 ha bossen, waarvan 777 ha in de periode 2014-2017. Dat blijkt uit de machtigingen die het Agentschap Natuur en Bos verleende.
Dat agentschap kocht de voorbije legislatuur zelf 372 hectare bossen van lokale overheden, voornamelijk afkomstig van OCMW’s. Die worden ondertussen bestuurd door dezelfde raadsleden in de steden en gemeenten.
Veel van die verkochte bossen kwamen terecht bij verenigingen (zoals Natuurpunt) maar ook private personen. Maar bossen die niet langer in handen zijn van lokale besturen, vallen wel nog altijd onder het Bosdecreet. Dat betekent dat hun bestemming ‘bos’ moeten blijven.
“Verder geldt ook dat een vervreemding niet impliceert dat de bossen niet meer toegankelijk zouden zijn”, merkt woordvoerder Filip Hubin (Agentschap Natuur en Bos) op. Het Agentschap kocht eroverigens ook nog andere natuur van lokale besturen.
En er is nog een overheidsagentschap die lokaal patrimonium kan overnemen.
Landbouwgronden
Wanneer lokale besturen landbouwgronden verkopen, dan heeft de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) een ‘recht van voorkeur’. Dat betekent dat steden en gemeenten de VLM van hun verkoopplannen op de hoogte moeten brengen. Tussen 2016 en 2018 werd via het 'recht van voorkeur' 128 ha gekocht van lokale besturen.
“We kopen als de goederen voor ons geschikt zijn voor projecten of wanneer de gronden nuttig kunnen zijn voor andere overheidsinstellingen voor de uitvoering van hun projecten”, verduidelijkt woordvoerster Leen Van den Bergh (VLM). Meestal worden niet-verpachte gronden aangekocht. De opgekochte gronden komen dan terecht in de ‘Vlaamse Grondenbank’ met reserves voor overheidsprojecten of om te ruilen met landbouwers die moeten herlokaliseren.
Daarnaast beschikt de Vlaamse Landmaatschappij ook nog over een ‘recht van voorkoop’. Dat betekent dat de overheid in bepaalde gebieden gronden kan kopen van kandidaat-kopers, aan dezelfde prijs en voorwaarden. Sinds 2013 werd via dat recht ruim 328 ha aangekocht, voornamelijk van particulieren weliswaar.
Onderschat
Met die gerichte aankopen, kan de VLM ook beleid voeren. Maar het belang van grondbezit om een ruimtelijk beleid te voeren, wordt lokaal onderschat, zegt Annette Kuhk.
Kuhk: 'Hoe kan je als overheid doortastend ingrijpen voor de betonstop, voor de kwaliteit van woningen, voor natuur en groen, of voor een transitie naar circulair en veranderingsgericht bouwen, als tegelijk patrimonium en gronden uit de portefeuille verdwijnen?'
“Er wordt te weinig gedacht aan het strategisch belang op lange termijn. Om een effectief grondbeleid te voeren moet je voldoende wisselstukken hebben. De socioloog Evert Lagrou benadrukte het belang van grondbeleid al in 1979, in zijn doctoraat over het ruimtelijk beleid in Brussel. Ook toen het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (1997) geschreven werd, had men door dat wanneer overheden alles verkopen, men ook zijn grondbeleid uit handen geeft."
"Probleem is dat hier weinig spelers van wakker liggen. Met om en bij 80% particulier eigenaarschap in Vlaanderen, ben je als overheid beperkt in je actieradius. Het behalen van ruimtelijke doelstellingen is moeilijker als je de gronden niet in handen hebt, of er niet effectief kunt in aansturen. Hoe kan je als overheid doortastend ingrijpen voor de betonstop, voor de kwaliteit van woningen, voor natuur en groen, of voor een transitie naar circulair en veranderingsgericht bouwen, als tegelijk patrimonium en gronden uit de portefeuille verdwijnen? En als de aansturing vooral gericht is op stimuleren, reguleren en sanctioneren, heb je ook een consequent handhavingsbeleid nodig."
En er zijn ook overheden die menen dat eigendom niet nodig is om beleidsdoelstellingen te realiseren. “Dat is een ongelooflijke verenging van het beleid", zegt Anna Verhoeve (ILVO). "Er is een aanzienlijk verschil in slagkracht tussen gewenst beleid enkel via regelgeving realiseren of door actief eigendommen in te zetten. Bij dat laatste kan je innovatief zijn en het verschil maken. Door te verkopen geef je als beleid slagkracht uit handen.”
Verhoeve: "Er is een aanzienlijk verschil in slagkracht tussen gewenst beleid enkel via regelgeving realiseren of door actief eigendommen in te zetten."
Grote 'move'
Het fenomeen is niet nieuw, al is er geen monitoring en slinkt de beperkte ‘voorraad’ beschikbare gronden. Bovendien stijgt de druk op de open ruimte en worden schaarse gronden duur. En laat OCMW’s nu net buiten de stadsgrenzen verkopen, zo blijkt uit detailcijfers van verkopen door de centrumsteden.
Dat laatste bevestigt ook Annette Kuhk. “Voorheen werd vooral in stedelijke gebieden verkocht, maar de laatste jaren zien we dat verkopen zich meer en meer uitbreiden naar perifere urbane en rurale gebieden.” Dat komt ook overeen met verklaringen van bevoegde schepenen en betrokken uit de sector.
VVSG: “Dit jaar zal de oefening dus wel gemaakt worden wat er de komende jaren met het patrimonium zal gebeuren.”
“OCMW’s die gronden buiten het grondgebied hebben, zijn die van de hand aan het doen”, vernam ook Anna Verhoeve (ILVO). “In de missie van OCMW’s staat dat ze relevant moeten zijn voor de eigen lokaliteit. Het leidmotief daarbij is dat gronden buiten de stad de ‘lokaliteit’ niet ten goede komt. Gronden binnen hun eigen lokaliteit gaan ze niet zomaar verkopen”
De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten wijst erop dat lokale besturen gronden verkopen omdat ze niet meer dienstig zijn voor het lokale beleid en/of om eenmalige uitgaven of investeringen te financieren. "Daar is ook niks mis mee", verduidelijkt Jan Leroy (VVSG). "Lokale besturen en OCMW’s kunnen hun gronden niet altijd rechtstreeks gebruiken om beleid te voeren. Hoe pas je als OCMW bijvoorbeeld landbouwgrond of bossen in in je werking? Je kan dan bijvoorbeeld de opbrengst van houtkap gebruiken. Of je kan grond ter beschikking stellen voor volkstuinen.”
Dit jaar wordt opnieuw een beslissend jaar, voor de verdere uitverkoop van ons publiek patriomonium. “Gemeenten en OCMW’s moeten dit jaar hun meerjarenplan voor 2020-2025 opstellen”, aldus Jan Leroy (VVSG). “Dit jaar zal de oefening dus wel gemaakt worden wat er de komende jaren met het patrimonium zal gebeuren.”
De Vlaamse regering legt alvast geen strobreed in de weg en benadrukt in haar in mei geüpdatete omzendbrief het belang van de vrijemarktwerking.
Dit onderzoeksartikel kwam tot stand met de steun van het Vlaams Journalistiek Fonds.
Update: actualisatie cijfermateriaal VLM
