Europa ontving sinds de Tweede Wereldoorlog nooit méér vluchtelingen dan vandaag, tonen cijfers van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen (UNHCR) aan. Volgens de statistieken verlieten op 27 april al meer dan 5,3 miljoen Oekraïense vluchtelingen huis en haard. Ruim 2,5 miljoen vluchtelingen trokken naar Polen. Van meer dan zeven miljoen Oekraïners wordt bijkomend geschat dat ze intern ontheemden zijn geworden.
Die cijfers zetten onderzoekers en economen Lucas Guichard (Luxembourg Institute of Socio-Economic Research, LISER), Joël Machado (Université catholique de Louvain, UCL) en Jean-Francois Maystadt (UCL) aan het denken. “De enorm hoge cijfers vormden de eerste reden om met dit thema aan de slag te gaan”, vertelt Maystadt. “We zien nu wel een vertraging in het aantal mensen dat het land verlaat, maar we weten eigenlijk nog niet waar deze crisis heen gaat. Sommigen voorspellen dat er meer dan tien miljoen vluchtelingen zullen zijn. Wij willen weten welke effecten dit zal hebben op de ontvangende landen. De toevloed van Oekraïense vluchtelingen in Europa is immers ongezien in de recente geschiedenis.”
Tot op vandaag worden de meeste vluchtelingen ter wereld immers opgevangen in landen met een laag of middeninkomen. Op basis van cijfers van eind 2020 berekenden de onderzoekers dat negen op de tien vluchtelingen over de hele wereld opgevangen worden in landen als Turkije, Colombia, Pakistan of Oeganda. Vóór de oorlog in Oekraïne was het aandeel vluchtelingen in Europa iets meer dan tien procent. “Hoe die verhouding er vandaag uitziet, is moeilijk te zeggen”, zegt Maystadt. “Maar met vijf miljoen vluchtelingen – en ervan uitgaand dat het aantal vluchtelingen in de rest van de wereld gelijk blijft, wat overigens allerminst zeker is – schatten we dat het aandeel van de in Europa opgevangen vluchtelingen vandaag stijgt naar zo’n 18 tot 20%.”
Een ommekeer in de verdeling van vluchtelingen over de wereld hoeft dit dus nog niet te betekenen. Bovendien is het van belang de opnamecapaciteit van de Europese landen in het juiste perspectief te plaatsen. Zonder zelfs te spreken over de verschillen in rijkdom, is het zo dat de Oekraïense vluchtelingen nauwelijks meer dan 1% van de Europese bevolking zouden uitmaken. In landen als Libanon of Jordanië – die heel wat vluchtelingen opvangen – zou het om verhoudingen van respectievelijk een op acht of een op vijftien gaan. “Niettemin is het belangrijk om de verdeling van vluchtelingen binnen en tussen Europese landen te bestuderen”, claimen de onderzoekers. “Die kunnen gevolgen hebben voor dit migratieverhaal.”
Licht positief effect
De onderzoekers benadrukken dat academische studies aantonen dat migratie op middellange termijn geen nefaste gevolgen heeft voor de arbeidsmarkt of voor de overheidsfinanciën. Een bekend voorbeeld is de studie naar de impact van 125.000 Cubaanse vluchtelingen die in 1980 in Miami arriveerden. David Card, winnaar van de Nobelprijs voor Economie, toonde aan dat deze migratiebewegingen geen negatieve invloed hadden op de lonen of werkgelegenheid van de inwoners van Miami, ook niet van de kortgeschoolden. Een andere studie schat dan weer in dat de migratiebewegingen naar België in de jaren 90 geen of misschien zelfs een licht positief effect hadden op het gemiddelde loon en de tewerkstellingsgraad van de Belgen.
Die effecten zijn evenwel niet onmiddellijk merkbaar, benadrukken de onderzoekers. “Vluchtelingen hebben vaak dramatische ervaringen opgelopen en in tegenstelling tot economische migranten zijn ze vaak minder goed voorbereid”, zegt Maystadt.
“Bovendien kan er op de arbeidsmarkt in eerste instantie meer concurrentie ontstaan voor kortgeschoolden omdat vluchtelingen er vaak toe gedwongen worden om banen te aanvaarden waarvoor ze niet opgeleid zijn. En hoewel studies het er niet allemaal over eens zijn, zijn er aanwijzingen dat we op korte termijn mogelijk ook het tijdelijk dichtslibben van bijvoorbeeld sociale huisvesting, onderwijs of gezondheidszorg waarnemen.”
Solidariteit en spanning
Een te hoge nationale of lokale concentratie van nieuwkomers is met andere woorden niet bevorderlijk voor de integratie van buitenlanders, stelt het onderzoek. “Ondanks de vele gebaren van solidariteit heeft de concentratie van vluchtelingen in Griekenland bijvoorbeeld tot spanningen geleid”, zegt Maystadt.
“De literatuur met betrekking tot dit thema geeft geen sluitend antwoord, maar belicht wel de complexe rol van de locatie van de migranten. Enerzijds is het goed dat er al netwerken van migranten aanwezig zijn in het gastland: die bevorderen de integratie van vluchtelingen op de arbeidsmarkt. Maar anderzijds kan een te hoge concentratie van nieuwkomers dat gunstige effect teniet doen.”
Daarom is het volgens de vorsers van belang dat de toestroom van Oekraïense vluchtelingen de absorptiecapaciteit van een land niet overschrijdt. “Gedeelde verantwoordelijkheid en de noodzaak van een meer gestructureerde en duurzame coördinatie tussen de EU-landen zijn van groot belang”, zegt Maystadt. “Maar de verdeling van de vluchtelingen over de landen van bestemming blijft op dit moment erg onzeker. Waarschijnlijk zullen de meeste vluchtelingen kiezen voor een toegankelijke bestemming, met een voorkeur voor de buurlanden. Andere Europese landen zouden evenwel geleidelijk aan meer vluchtelingen moeten opnemen.”
Verdeelsleutels
De onderzoekers stellen vijf verschillende verdeelsleutels voor. Twee van de sleutels baseren zich vooral op de al aanwezige netwerken van Oekraïners in het gastland. De andere sleutels brengen vooral de opnamecapaciteiten van een land in rekening, door te kijken naar de grootte van de bevolking en het bruto binnenlands product (bbp).
“Vandaag zijn er ongeveer 34.000 tot 35.000 Oekraïense vluchtelingen in ons land”, vertelt Maystadt. “Op basis van de sleutels – en op basis van een hypothetisch totaal aantal vluchtelingen – hebben we berekend hoeveel vluchtelingen België bijvoorbeeld zou kunnen opnemen bij een andere verdeling.”
Gaan de onderzoekers uit van een hypothetisch totaal van tien miljoen Oekraïense vluchtelingen die naar Europa komen, dan zou België naargelang de sleutel een bepaald aantal vluchtelingen kunnen opnemen. Kijkt de sleutel bijvoorbeeld enkel naar het aantal Oekraïense migranten dat in 2020 al in België was, dan zou België vandaag zo’n 18.746 Oekraïense vluchtelingen kunnen opnemen.
Richt de sleutel zich enkel op de migratiebewegingen die Oekraïners de jongste vijf jaar richting België maakten, dan zou België 37.687 vluchtelingen kunnen opvangen. De verdeelsleutels worden altijd uitgedrukt als percentage van het totaal van de Europese Unie. Zo worden de migratiebewegingen naar België van de jongste vijf jaar uitgedrukt in een percentage van alle migratiebewegingen vanuit Oekraïne naar de EU in die periode én aangepast naar het hypothetische totale aantal vluchtelingen.
Opnamemogelijkheden
Totaal andere cijfers krijgen we als we naar de capaciteiten van België als gastland kijken. Vanuit het idee dat landen met meer inwoners ook meer vluchtelingen zouden kunnen opvangen, werd gekeken naar een sleutel die enkel rekening houdt met het bevolkingsaantal. In dat geval zou België volgens de onderzoekers 259.183 vluchtelingen kunnen opvangen. Ook hier wordt het Belgische bevolkingsaantal uitgedrukt als een percentage van het totale Europese bevolkingsaantal. Het aantal op te vangen vluchtelingen wordt daarop gebaseerd.
Richten we ons enkel op het bbp van België, uitgedrukt als een percentage van het totale bbp van de Europese Unie, dan zou België volgens de verdeelsleutel 304.417 vluchtelingen kunnen opvangen. Deze maatregel zou het aandeel in opvang van de vier buurlanden van Oekraïne die lid zijn van de EU verminderen. Het aandeel van Duitsland zou met 22,7% dan weer hoger worden dan wat het toebedeeld krijgt gebaseerd op de verdeelsleutel van het al aanwezige migratienetwerk in 2020. Ook voor Frankrijk – dat slechts een beperkte diaspora van Oekraïners heeft – zou het aandeel volgens dit model toenemen.
Tot slot berekenden de onderzoekers nog een verdeling waarbij het bevolkingsaantal (voor een derde) en het bbp (voor twee derden) worden gecombineerd. In dat model zou België 289.339 vluchtelingen kunnen opvangen.
Welke de beste verdeelsleutel is, kunnen de onderzoekers niet zeggen. “Maar het is in ieder geval een meer evenwichtige verdeling dan de voorstellen die eerder op de Europese tafel werden gelegd”, zegt Maystadt.
“Vroeger keken ze vooral – weliswaar zonder akkoord – naar criteria die rekening hielden met het gastland en richtten ze zich vooral op bevolkingsaantal, het bbp, het gemiddeld aantal asielaanvragen dat een land al kreeg en werkloosheid. Onze voorstellen zijn even eenvoudig, maar houden bovendien rekening met zowel al aanwezige netwerken als opnamecapaciteit. Dat maakt het evenwichtiger. Als we enkel de al aanwezige netwerken zouden laten spreken, moet Polen meer dan twee miljoen vluchtelingen opvangen. Kiezen we een van de verdeelsleutels, dan gaat het om slechts 800.000 vluchtelingen.”
Voorkeuren
De vijf verdeelsleutels staan volgens de onderzoekers in schril contrast met hoe de verdeling er vandaag in realiteit uitziet. “Meer dan 70% van de vluchtelingen bevindt zich momenteel in de buurlanden”, zegt Maystadt. “Een akkoord over de verdeling van de Oekraïense vluchtelingen op middellange termijn zou voorkomen dat landen als Polen, de Tsjechische Republiek of Hongarije het grootste deel van de kosten voor de opvang moeten dragen.”
Maar houdt de verdeling van de economen wel voldoende rekening met de voorkeuren van de vluchtelingen zelf? “Daar moeten we inderdaad nog verder op werken. Vluchtelingen willen natuurlijk dicht bij vrienden en kennissen zijn. Dat is ook belangrijk, want het bevordert de integratie. We moeten de voorkeuren van migranten dus nog als criteria proberen op te nemen.”
“Maar anderzijds moeten we erkennen dat een te grote concentratie van nieuwkomers tot spanningen kan leiden. We willen van Polen niet het Griekenland van 2022 maken. Het is niet omdat een land als Frankrijk een beperkte Oekraïense diaspora heeft, dat het minder moet deelnemen aan de opvang van Oekraïense vluchtelingen.”
Politieke steun
Of de Europese Unie daadwerkelijk een van de voorgestelde verdeelsleutels zal hanteren, is voorlopig nog koffiedik kijken. “Het feit dat staatssecretaris voor Asiel en Migratie Sammy Mahdi (CD&V) in de media verkondigde dat hij tot 200.000 vluchtelingen uit Oekraïne verwachtte, sterkt mijn vermoeden dat er op Europees niveau al is nagedacht op basis van een van deze verdeelsleutels. Het aantal vluchtelingen dat we vandaag opvangen, komt immers niet in de buurt. Ik geloof dat ze dus ook aan een verdeling op basis van een aantal criteria hebben gewerkt”, zegt Maystadt.
“Bovendien is nu het ideale moment om over een nieuwe aanpak in ons asiel- en migratiebeleid te spreken. Tot voor kort waren het landen als Polen en Hongarije die zich verzetten tegen een verdeling van migranten of vluchtelingen. Vandaag hebben deze landen er alle baat bij om een nieuw akkoord over verdeling te aanvaarden.”
“Als de oorlog blijft duren, is het van groot belang dat het aantal vluchtelingen beter verdeeld wordt. Anders krijgen we een concentratie van vluchtelingen die heel moeilijk te beheren zal zijn. Een nieuw asielakkoord zou trouwens goed zijn voor de toekomst. We weten nooit wanneer het volgende conflict losbarst en welke gastlanden dan de meeste inspanningen zullen moeten leveren. Daarom is een goede coördinatie op Europees niveau noodzakelijk.”
