Europese multinationals ontlopen rechtszaken voor milieumisdrijven buiten Europa

Arica vs Boliden

In de Zweeds-Chileense documentaire Arica staat de juridische strijd van getroffen Chileense burgers tegen de Zweedse mijngigant Boliden centraal. 

Boliden liet giftig afval afkomstig uit Zweedse mijnactiviteiten midden de jaren 80 via een Chileense contractant in de omgeving van de havenstad Arica dumpen. Dit met grote gezondheidsproblemen bij de plaatselijke bevolking tot gevolg. Na verloop van tijd deden zich er gevallen voor van kanker, ademhalingsstoornissen, huidziekten, neurologische aandoeningen, en was er een toename van het aantal miskramen en geboorteafwijkingen. 

Het onrecht leek manifest aantoonbaar, maar de rechtsgang in Zweden ontaardde voor de klagers in een calvarietocht. Ondanks gebundelde krachten en de inzet van gedreven mensenrechtenadvocaten slaagden de burgers er niet in om de zaak ten gronde voor de rechter te laten behandelen. 

Het was paradoxaal genoeg een aangescherpte Zweedse milieuwetgeving in de jaren 80 die Boliden ervoor deed kiezen om het giftige mijnafval, bekend als smelting sludge, te verschepen naar Chili, waar dictator Augusto Pinochet toen de plak zwaaide. Daar dumpte de Chileense contractant Promel 20.000 ton onverwerkt en niet afgeschermd slib vol zware metalen in de onmiddellijke nabijheid van een woonwijk.

Promel werd voor een Chileense rechtbank veroordeeld tot de betaling van een schadevergoeding aan de slachtoffers, maar die werd nooit uitgekeerd na het faillissement van het Chileense bedrijf. In de afgelopen jaren probeerde een aantal getroffen burgers tevergeefs Boliden verantwoordelijk te stellen bij een Zweedse rechtbank.

Aanbevelingen

Het Europese expertenpanel doet in zijn rapport voorstellen om dit soort rechtszaken wel te kunnen voeren, maar ook om bedrijven te kunnen dwingen om dergelijke uitwassen te voorkomen. Professor Marx geeft tekst en uitleg bij de voorstellen.

Wat weten we over grote milieudelicten door multinationals? Zijn daar cijfers over beschikbaar? 

Hoe probeerde de wetgever in de verschillende EU-lidstaten de bedrijven toch aan te zetten tot meer verantwoordelijkheidszin?

Marx: "In sommige Europese landen is nieuwe wetgeving tot stand gekomen, zogeheten Mandatory Human Rights Due Diligence Legislation, die in sommige Europese lidstaten verschillende vormen aanneemt. Bedrijven worden hierdoor meer gedwongen om interne procedures op te zetten die schendingen moeten voorkomen. Dat is waar de Europese Commissie nu mee bezig is."

Op basis van welke zaken heeft het expertenteam het rapport opgesteld?

Marx: "We hebben in het rapport naar een veertigtal cases gekeken. Die waren heel specifiek, in de zin dat het alleen transnationale cases waren. Daarbij is er sprake van een groot multinationaal bedrijf met hoofdkwartier in Europa en een mensenrechtenschending in een derde land, buiten de Europese Unie. Dan stelt zich de vraag of en hoe men een bedrijf daarvoor de verantwoordelijkheid kan laten opnemen. Met die 40 cases zit je natuurlijk maar het aan topje van de ijsberg."

"Het is heel moeilijk om in de EU een rechtbank een zaak ontvankelijk te laten verklaren. In meer dan twintig van de door ons geanalyseerde cases was dat het geval, omdat de rechtbank in het EU-land zegt er niet voor bevoegd te zijn. En zelfs indien de rechtbank de zaak wil onderzoeken, dringt zij erop aan om ze eerst in het land aanhangig te maken waar de schade is vastgesteld."

Wat kan er volgens jullie gedaan worden om zulke vormen van manifest onrecht te voorkomen? 

Marx: "De Europese Commissie kan volgens onze aanbevelingen in de eerste plaats veel meer doen om bedrijven te dwingen systemen op te zetten die dergelijke uitwassen kunnen voorkomen. Dat past in heel het debat rond human rights due diligence, waar de Commissie momenteel hard op werkt."

"De Commissie wil regelgeving maken (aanvankelijk gepland voor juni 2021, maar nu wellicht voor later op het jaar, red.) waarin opgelijst wordt welke soorten bedrijven welke acties moeten nemen. Op die manier kunnen die bedrijven een beter zicht krijgen op wat er gebeurt in hun toeleveringsketen en waar er mogelijke problemen en schendingen zijn. In de regelgeving zou ook worden opgenomen dat bedrijven moeten aangeven hoe ze mogelijke problemen zouden aanpakken. Met deze stap volgt de Commissie het voorbeeld van wetgeving die al bestaat in enkele lidstaten."

"Nu is het de vraag hoe uitgebreid de Europese regelgeving zal zijn. Welke bedrijven vallen eronder? Zijn het alleen de heel grote bedrijven, of gaat het ook over kmo’s? Wat zullen de verplichtingen precies zijn? Dat de Commissie op dit vlak initiatieven neemt is een stap voorwaarts, die ook in de toekomst belangrijk zal zijn, zeker in het licht van de relatie met China. Die is compleet verziekt in verband met situaties van gedwongen arbeid."

"Een tweede aanbeveling uit ons rapport houdt verband met de plaats waar een rechtszaak kan gevoerd worden indien schendingen worden vastgesteld. De experten hebben ervoor gepleit om de rechtszaak onmiddellijk aanhangig te kunnen maken bij een rechtbank in een Europese lidstaat. Het wordt uiteraard nog een heel juridisch kluwen hoe dat operationeel kan worden."

"Een derde aanbeveling gaat over regelgeving en normen waaraan een bedrijf moet voldoen dat in een EU-lidstaat ter verantwoording wordt geroepen. Zijn het de regels die in de EU-lidstaat gelden, of in het land waar de schending plaatsvond? Daarover zal nog een uitvoerig debat gevoerd worden. Normen voor bijvoorbeeld giftig afval zijn vaak heel anders in de verschillende landen. Onze aanbeveling zegt dat we beter kijken naar normen die hier van toepassing zijn, om die ook toe te laten passen op situaties in de derde landen, waar men al dan niet een schending kan vaststellen."

Een groot probleem lijkt te zijn wie die zaken aanhangig moet maken, en hoe en met welke middelen dat moet gebeuren. Hoe zien de experten dit?

Marx: "De vraag luidt dan of het burgers zijn, groepen van burgers, ngo’s of zogeheten human rights defenders? Je moet ervoor zorgen dat je die mensen kan empoweren. De EU kan dit faciliteren. Het gaat daarbij niet alleen over financiële steun, maar ook over juridische steun en technische steun. En je kan ook gaan kijken naar reeds bestaande instrumenten om actoren verder te versterken, zeker op het gebied van wat wij noemen business and human rights."

Een ander heikel punt is tot waar de verantwoordelijkheid van een bedrijf reikt. En waar die stopt.

Marx: "In het geval van Boliden was het de contractant Promel die de giftige sludge loosde. Promel is juridisch een apart bedrijf, en opereert onafhankelijk. Dan is de vraag welke verantwoordelijkheid Boliden heeft. Daar is de juridische vraag: wat wist Boliden en wat wist het niet?"

"In dat verband is er een belangrijke case in ons rapport. KIK, een Duitse retailer, was als hoofdbedrijf betrokken bij een brand in de Pakistaanse stad Karachi met enkele honderden doden. Het bedrijf Ali Enterprises opereerde onafhankelijk van KIK. Juridisch waren het aparte bedrijven, maar in de praktijk vormden zij één unit. In de feiten ben je dan niet onafhankelijk."

"Als een bedrijf de belangrijkste aankoper is van een leverancier, bepaalt het niet alleen de prijs waaraan het een product koopt. Soms bepaalt het ook heel wat andere zaken waaraan de leverancier moet voldoen. Wanneer je dat allemaal in detail gaat bekijken, is het hoofdbedrijf ook voor een deel  verantwoordelijk indien er iets verkeerd loopt."

"De human rights due diligence wetgeving, zoals die nu wordt uitgezet, erkent dat hoofdbedrijven ook hun verantwoordelijkheid hebben, zeker naar een eerste toeleverancier. Wat verderop in de keten gebeurt, is complexer, want die toeleveranciers werken op hun beurt samen met allerhande kleine bedrijven, vaak in de regio." 

Een analyse van de verdediging van Boliden maakt duidelijk dat de multinational inzet op het gebrek aan causaliteit. Er zou geen aantoonbaar effect van het gedumpt giftig afval zijn op de hogere mortaliteit onder de plaatselijke bevolking en de toenemende gevallen van kanker en miskramen. Zo verwijzen de advocaten als mogelijke andere oorzaak naar de consumptie van giftige vis in lokale gerechten. Wordt dergelijke argumentatie vaak gebruikt? En wat kan men daaraan doen?

Marx: "Zeker bij de mensenrechtenschendingen die het gevolg zijn van milieudelicten hanteert de verdediging vaak het gebrek aan causaliteit. Een verontreiniging heeft effecten, maar die kunnen natuurlijk door verschillende factoren veroorzaakt worden. Het is vergelijkbaar met debatten over de vraag of roken kanker veroorzaakt. Tabaksfabrikanten haalden in het verleden allerhande studies boven die ander mogelijke oorzaken aanduidden."

"Een manier om dat aan te pakken is de wetgever de mogelijkheid geven om de causaliteit om te draaien. Bij een sterk vermoeden dat een ziekte veroorzaakt wordt door de stoffen die een bedrijf heeft geloosd, is het aan het bedrijf om te bewijzen dat dat niet het geval is. De klagende partij moet dan niet bewijzen dat het wel zo is."

"Het causaliteitsvraagstuk kan bijvoorbeeld nu met de PFOS-affaire ook een rol gaan spelen. Ineens blijkt dat er tientallen bedrijven aan het lozen waren in de Schelde. Dan krijg je een debat of de schuld alleen bij 3M ligt, of aan de combinatie van die verschillende bedrijven die dat effect hebben gegenereerd."

"Een probleem bij gezondheidsproblemen gelinkt aan milieudelicten is dat effecten daarvan niet meteen constateerbaar zijn. Wanneer je bijvoorbeeld een verontreinigd ei hebt gegeten, word je niet meteen ziek, ook al is er verontreiniging met PFOS in de bodem. Het is de opbouw over verschillende jaren die mogelijk een effect genereert. Ik ben wel van mening dat je de omkering van de causaliteit slechts in bepaalde gevallen kan overwegen. Dat moet de wetgever nader bepalen."

In welke mate ligt de nog steeds verder globaliserende economie mee aan de basis van het onrecht? En welke rol speelt de economische logica die niet op ethische gronden gestoeld blijkt te zijn?

Marx: "De problematiek wordt inderdaad groter ten gevolge van de nog steeds globaliserende economie. In zogeheten global value chains worden over de hele wereld producten geproduceerd op plekken waar het vanuit economisch oogpunt het meest efficiënt is. Dat zorgt ervoor dat er vaak geproduceerd wordt waar de milieunormen het laagst zijn en waar men het niet al te nauw neemt met allerhande arbeidsvoorwaarden."

"In de jaren 80 is in dat verband een beruchte memo gelekt van Larry Summers, die nog minister onder de Amerikaanse president Bill Clinton is geweest. Op het moment van die memo was hij chief economist bij de Wereldbank. Summers zei dat het vanuit een economische logica perfect verdedigbaar was om de gevaarlijkste stoffen in de armste landen te dumpen omdat het productiviteitsverlies daar het kleinst is."

"Dat is een deel van de logica die in het economische systeem zit. Een bedrijf wil winstmaximalisatie nastreven, en zijn comparatief voordeel halen. Een aantal van de cases die wij hebben bekeken zijn daar uitwassen van. Dat was zo bij Boliden waar giftige stoffen elders dumpt werden, omdat het in eigen land of regio niet langer kon. Het was destijds een oplossing voor het bedrijf omdat de economische kosten veel hoger waren om er in eigen land correct mee om te gaan."

Welke rol spelen de mondiale geopolitiek en de economische krachtsverhoudingen in deze materie?

Marx: "China heeft een aantal dagen geleden een nieuwe wetgeving uitgevaardigd, waarmee bedrijven kunnen worden bestraft indien zij samenwerken met de door de Biden-administratie uitgevaardigde wetgeving om systemen van gedwongen arbeid terug te dringen. Er is een heel gepolariseerd veld ontstaan."

"Aan de ene kant zien we Europa en deels ook Amerika die initiatieven nemen om uitwassen aan te pakken. Maar er zijn ook landen als China die daar heel fors tegen reageren, en voorlopig niet geneigd zijn om in te stappen in het verhaal van toenemende verantwoordelijkheid van bedrijven. Wat mij erg verontrust, is dat de spanning met China op de spits wordt gedreven."

"Frankrijk heeft nu een nieuwe wetgeving daarover, en de EU werkt eraan. Ik ben benieuwd hoe bedrijven erop gaan reageren. Voor bedrijven als bijvoorbeeld H&M zal die Chinese wetgeving mogelijk bijzonder zware gevolgen hebben. Intussen blijven ze voor een groot deel afhankelijk van Chinese toeleveranciers om hun producten te kunnen verkopen."

"Waar we een tijd gedacht hebben– zeker met een Europese bril op – dat we de vruchten zouden kunnen plukken van nieuwe wetgevende initiatieven met stap voor stap voor verbeteringen, blijkt nu dat de hele wereld daar niet zomaar in meestapt. Er zijn nu Chinese bedrijven die zelf belangrijke globale spelers geworden zijn. Dat zijn niet langer de kleine bedrijven die toeleveren aan de grote Europese kledinggiganten."

Welke rol is er voor het middenveld?

Marx: "Ngo’s spelen een grote rol, die je ziet bij de totstandkoming van de wetgeving. Ze hebben ook duidelijk een agenda op dat gebied. Sommige ngo’s willen sterk inzetten op de mogelijkheid om bedrijven ter verantwoording te kunnen roepen. Andere ngo’s kijken meer naar het voorkomen van wantoestanden, en streven naar een sterker due diligence systeem. Ngo’s spelen daarnaast een belangrijke rol door de problematiek onder de aandacht te brengen en door de media te informeren over de praktijken in de verschillende waardeketens."

"Ik heb het dan over ngo’s die in de EU gevestigd zijn. In heel wat landen is de ruimte voor de civil society aan het afnemen. In Bangladesh en China was daar al bijna geen sprake van, maar ook in andere landen waar vroeger vakbonden en andere middenveldorganisaties toch een zekere rol konden spelen, wordt hun bewegingsruimte in aanzienlijke mate beperkt."

Is de situatie erop achteruit gegaan?

"Ook hier is er geen lineair verhaal waarin de situatie er steeds beter op wordt. Soms is er een politieke terugslag, benoemd als democratic backsliding, zoals in landen als India en Brazilië. Dat heeft allemaal een groot effect op wat ngo's in die landen kunnen doen."

"Er bestaan geen vaste data die aangeven of er meer of minder ngo’s actief zijn in bepaalde landen, en of die beter bestaft zij of niet. Je kan bij de International Labour Organisation wel data vinden over het aantal schendingen op de conventie van freedom of association (vrijheid van vereniging). Daarbij krijg je een indicatie van hoe bepaalde landen omgaan met de vrijheid van vakbonden. Maar ook daarover hebben we geen lange tijdreeksen van gegevens."