De plundering van het publieke domein

 Leestijd: 7 minuten1

Het publieke patrimonium erodeert zienderogen. Het is een conclusie die zich opdringt na het eerste deel van de reeks Apache Lokaal. De verstrengde Europese én Vlaamse begrotingsregels maken het immers almaar moeilijker om nog leningen voor investeringen in openbare diensten en infrastructuur aan te gaan. Tegelijkertijd krijgt publiek-private samenwerking door diezelfde regels een duwtje in de rug. Het geïnstitutionaliseerde besparingsbeleid zet zo de deur wagenwijd open voor corruptie en zelfverrijking.

Steden en gemeenten verkochten de afgelopen jaren ongeveer 3.200 hectare gronden en bossen voor een som van 1,6 miljard euro. De verkoop van publiek patrimonium is echter omstreden. Zeker de verkoop van landbouwgronden door het Gentse OCMW aan een dochterbedrijf van het Luxemburgse The Private Equity Company deed heel wat stof opwaaien.

Economisch gezien is het immers een onproductieve beslissing om uitstekende landbouwgrond te verkopen aan een financieel investeringsbedrijf dat geen enkele affiniteit heeft met de landbouwstiel. Volgens de Gentse commons-beweging komt de privatiseringsoperatie bovendien neer op het verlies van essentiële hefbomen voor een rechtvaardigere en duurzamere samenleving.

Iets is niet pluis als zelfs een grote stad haar patrimonium sterk afgeprijsd moet verkopen om haar sociale rol beter te vervullen

Het investeringsbedrijf, met Fernand Huts als één van de sterkhouders, laat de kritiek niet aan zijn hart komen. De logica van het financiële kapitaal is er immers één van goedkoop aankopen en duur verkopen. Huts en de zijnen brachten dit goed in de praktijk: ze verwierven de publieke landbouwgronden volgens boeren en activisten aan een prijs die fel onder de marktprijs lag.

Het OCMW zelf wil de opbrengst investeren in een nieuw rusthuis, assistentiewoningen en een lokaal dienstencentrum. Zonder meer lovenswaardige sociale doelen. Toch is er iets niet pluis als zelfs een grote stad haar patrimonium sterk afgeprijsd moet verkopen om haar sociale rol beter te vervullen. Een ‘luxe’ die veel kleinere besturen overigens niet hebben. Veel steden en gemeenten doen hun woonzorgcentra, thuis(zorg)diensten en kinderopvangen immers van de hand. En opnieuw zijn het bedrijven uit de FIRE-sectoren (Finance, Insurance, Real Estate) die de grootste slag slaan.

Fernand Huts (Illustratie: Jeroen Janssen)

De ‘trickle down’ van de Europese begrotingsregels

De Gentse episode is veelzeggend over de machtsverhoudingen tussen openbare besturen en financiële “spelers” in een tijdperk van geïnstitutionaliseerde soberheid. Sinds de bankencrisis zitten zowat alle overheden en openbare besturen vast in een budgettair keurslijf. Door de inwerkingtreding van het Europese begrotingspact zijn de Europese regels immers aanzienlijk verstrengd.

De lidstaten moeten van Europa een structureel evenwicht halen. Volgens de Belgische econoom Paul De Grauwe is het daardoor onmogelijk om nieuwe leningen voor investeringen aan te gaan. Een kwalijke zaak gezien publieke investeringen “productieve activa [creëren] die in de toekomst de productiecapaciteit van een land verhogen en tot meer overheidsinkomsten leiden”.

Ook volgens de Belgische economen en bankiers Pierre-Emmanuel Noël (Europese Investeringsbank) en Arnaud Dessoy (Belfius) valt de budgettaire ruimte voor de financiering van investeringen een stuk kleiner uit doordat het nominale begrotingstekort jaarlijks slechts 0,5 % mag bedragen tegenover 3 % vroeger.

Door het samenwerkingsakkoord tussen de overheden in België zijn ook de lokale besturen onderworpen aan begrotingsdiscipline. Het is aan de gewesten om “alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat de lokale overheden de begrotingsdoelstellingen naleven”.

In Vlaanderen zijn lokale besturen gebonden aan de regels van de beleids- en beheerscyclus. Ze zijn verplicht om aan het einde van de legislatuur voldoende overschot op de dagelijkse werking te hebben om alle leninglasten af te lossen. Dit wordt uitgedrukt in één cijfer, de autofinancieringsmarge. Hoe meer leningen, hoe groter het overschot moet zijn om een positieve autofinancieringsmarge te hebben.

Samen met de verplichting om investeringsuitgaven boekhoudkundig te verrichten tijdens het realisatieboekjaar verklaart dit waarom veel besturen geen leningen meer aangaan en liever “desinvesteren om te investeren.” De studiedienst van de openbare bank Belfius waarschuwt al langer dat de Europese begrotings- en boekhoudregels (ESR) de lokale investeringen afremmen en nefast zijn voor de modernisering van de Belgische economie.

Tijd kopen

Volgens de Duitse socioloog Wolfgang Streeck maakt de verstrenging van het Europese begrotingsbeleid deel uit van de verwijdering tussen de democratie en het kapitalisme die sinds het begin van de jaren 1970 gradueel aan de gang is. Na de Tweede Wereldoorlog bestond er nog een broos evenwicht tussen beiden.

Geschraagd door sociaaldemocratische en christendemocratische partijen intervenieerden Keynesiaanse welvaartstaten om zowel de allocatie van middelen als de inkomensdistributie te sturen en te corrigeren. Er bestond een democratische opening waarin vertegenwoordigende instanties gezamenlijk bepaalden wat de sociale noden en rechten waren waarvoor de staat diende garant te staan.

Dit leidde tot een grondige uitbouw van openbare diensten, overheidsbedrijven en de sociale zekerheid. Sinds de jaren 1970 leest de geschiedenis van het kapitalisme echter als een opeenvolging van pogingen om ontwrichtende crisissen met vers gecreëerde financiële middelen voor zich uit te duwen. Telkens slaagde de financiële toplaag van de kapitalistische klasse er beter en beter in om de bouwstenen van de naoorlogse politiek-economische ordening los te wrikken.

Streeck onderscheidt drie episodes waarmee overheden tijd kochten: de inflatie van de jaren 1970, de expansie van de publieke schuld in de jaren 1980 en de private schuld in de jaren 1990.

Streeck behoort tot de economische sociologen en politieke economen die aanstippen hoezeer het geavanceerde kapitalisme met zijn sterk ontwikkelde financiële markten steunt op een continue expansie van zowel publieke als private schulden. De oorsprong daarvan situeert hij in het begin van de jaren 1980, toen de drastische verhoging van de interestvoeten door de Amerikaanse Federal Reserve tot een gevoelige stijging van de werkloosheid en een daling van de belastinginkomsten leidde.

Gezien de ontluikende globalisering gingen de meeste OESO-landen ook over tot een verlaging van de vennootschapsbelasting. Financiële deregulering kon voor overheden – gevangen tussen stijgende uitgaven en dalende belastinginkomsten – soelaas brengen onder de vorm van een gefaciliteerde kredietopneming. Zo ontstond echter een afhankelijkheidsverhouding tussen overheid en de financiële markten.

Van de schuldstaat naar de fiscale consolidatiestaat

Deze afhankelijkheidsverhouding maakt dat de (ideaaltypische) ‘schuldstaat’ niet alleen aan zijn burgers of ‘Staatsvolk’ verantwoording dient af te leggen. Daarnaast zijn er ook de eigenaars van de staatsschuld (het ‘Marktvolk’) om rekening mee te houden. Beiden leven op gespannen voet met elkaar. Vanaf de jaren 1990 legde de financiële sector zware besparingen op aan de overheden.

De negatieve impact van de dalende overheidsuitgaven en -investeringen op de mondiale koopkrachtige vraag werd gecompenseerd door een verdere financiële deregulering en een toename van de private schulden in de VS.

Deze schuldenpiramide – schulden van de gezinnen en interbancaire schulden gelinkt aan de handel in financiële activa – viel met de financiële crisis van 2008 echter als een kaartenhuisje in elkaar. Wereldwijd mobiliseerden overheden 1.380 miljard euro om de banken en het financiële systeem te redden. Als gevolg van deze reddingsoperatie namen de publieke schulden opnieuw toe. Overheden kwamen daardoor zelf opnieuw in het vizier van het financiële systeem voor wie zij in de bres waren gesprongen.

Het hoogste niveau van de Europese besluitvorming is afgeschermd van democratische controle

Volgens Streeck ontpopt de Europese Unie zich in de nasleep van de bankencrisis tot een fiscale consolidatiestaat die het sluimerende conflict tussen de publieke schuldeigenaars en de burgers beslecht ten voordele van de eerste groep. De doelstelling van een verstrengd Europees begrotingsbeleid is duidelijk: de aflossing (en hernieuwing) van de publieke schuld veilig stellen en de stabiliteit van de gemeenschappelijke munt verzekeren.

De EU combineert een transnationale economische ruimte met een multilevel regime van nationale lidstaten die onderling (en met inachtneming van de machtsverschillen tussen hen) de gemeenschappelijke koers en regels bepalen. Sinds het verdrag van Maastricht is deze koers er één van een stelselmatige ‘liberalisering’ van het Europese kapitalisme ten bate van banken en bedrijven met een mondiale accumulatiestrategie. De intergouvernementele structuur maakt verzet hiertegen zeer moeilijk. Het hoogste niveau van de Europese besluitvorming is immers afgeschermd van democratische controle. Democratie is als het ware ingekapseld (en onschadelijk gemaakt) op het niveau van de nationale lidstaten.

ESR-regels in het voordeel van PPS

Er bestaat vandaag zo goed als geen ruimte meer voor afwijkend sociaal-economisch beleid. Regeringen hanteren de begrotingsregels van de Europese consolidatiestaat als stormram voor de ‘marktconforme’ hervorming van hun economie en welvaartstaat. De financiële markten verwachten niets minder dan een grondige hertekening van het naoorlogse sociale contract.

Fiscale consolidatie komt in de praktijk neer op besparingen langs de uitgavenzijde van de begroting. Dat heeft met name implicaties voor de openbare diensten en de lagere inkomensgroepen van de bevolking die hiervan het meest afhankelijk zijn. Overheden investeren minder (of niet) in infrastructuur en sterke openbare diensten omdat ze minder belastinginkomsten hebben en moeilijker kunnen lenen.

Alsmaar meer zijn het private investeerders die publieke opdrachten vervullen waarvoor eertijds de staat verantwoordelijk was. Het uit zich onder meer in de privatisering van overheidsactiva- en bedrijven en in allerlei vormen van publiek-private samenwerking.

Louis Tobback en Erik Vanderheiden zwemmen het zwembad Sportoase Wilsele-Putkapel in (Foto: Belga © Luc Vanheerentals)

In het geval van PPS is er vaak helemaal geen sprake van een evenwichtige verhouding tussen twee gelijkwaardige ‘partners’. Het zijn in essentie constructies waarbij publieke middelen worden aangewend om private winsten te garanderen.

Vaak kost dit de belastingbetaler meer dan een rechtstreekse uitbating van een dienst of opdracht door de staat. Private ondernemingen kunnen immers aan minder gunstige voorwaarden lenen dan overheden. Bovendien hebben de private investeerders ook hogere (en uiteraard ingecalculeerde) winstverwachtingen.

De ESR-regels maken het in sommige gevallen echter mogelijk voor overheden om PPS-constructies van de balansen te houden en de jaarlijkse betalingen te spreiden over de hele levenscyclus van het project. In dat geval heeft de jaarlijkse uitgave (de betaling aan de private actor) wel impact op het begrotingsresultaat maar niet op de publieke schuld. Het verklaart waarom lokale besturen ook bij ons vaak kiezen voor PPS om bijvoorbeeld zwembaden te realiseren.

De plundering van het publieke domein

De huidige begrotings- en boekhoudregels zetten lokale besturen ertoe aan om hun patrimonium te verkopen en openbare diensten uit te besteden. Het is dan ook gerechtvaardigd om – in de lijn van Streeck – te besluiten dat we vandaag een ongeziene plundering van het publieke domein meemaken door een zichzelf verrijkende oligarchie. In het World Inequality Report van 2018 wijst ook de Franse econoom Thomas Piketty op dit fenomeen.

In de meeste landen van de wereld onderging het publiek vermogen een forse krimp ten voordele van privaat vermogen. De inkrimping van het publiek vermogen leidt tot een grotere vermogens- en inkomensongelijkheid. Wie meer activa bezit, strijkt immers ook de inkomens op die eruit voortvloeien. Het heeft ook zijn gevolgen voor de democratie. Hoe kleiner het publieke deel van de economie, hoe minder er is om democratisch over te beslissen. De winsteisen van het financiële kapitaal nemen dan de bovenhand in sectoren zo divers als de zorg, het onderwijs en zelfs de veiligheid- en ordehandhaving. Waardoor de ongelijkheid opnieuw verder toeneemt.

De inkrimping van de staat bedreigt een van de voornaamste verworvenheden van de moderne tijd. Voorheen was de staat het persoonlijke domein van allerhande vorsten en heersers. De bekende Duitse socioloog Max Weber omschreef dit als de ‘patrimoniale’ staat. Daartegenover stonden de strikte administratieve procedures van de moderne staat die gericht waren tegen de onrechtmatige beïnvloeding van ambtenaren door politici, hogere leidinggevenden en zakenbelangen.

Volgens de Amerikaanse politieke filosoof Francis Fukuyama wordt de klok echter teruggedraaid naar de tijd van de patrimoniale staat. Fukuyama doelt eerst en vooral op de lobbygroepen en de miljardairs die veel geld inzetten om de politieke besluitvorming voor zich te kopen. Maar dat is niet alles. Ook door middel van privatisering en PPS eigenen vermogende elites zich de staat toe voor privaat gewin. Het zijn eigentijdse vormen van corruptie.

De linkerzijde en met name de sociaaldemocratie mag deze patrimonialisering van de staat niet laten betijen. De staat moet de drager van een democratisch gedefinieerd publiek belang blijven. Een grondige transformatie van de huidige Europese begrotingsregels zal daarom nodig zijn. Alleen zo kunnen we opnieuw ruimte creëren voor een ambitieuze politiek die de economie opnieuw op een duurzaam en sociaal spoor zet.

  Dit is een gastbijdrage. Een Apache-lezer levert met dit stuk een bijdrage aan het maatschappelijk debat. De auteur schrijft in eigen naam en is verantwoordelijk voor de inhoud van de tekst.

Auteur: Dries Goedertier

Dries Goedertier is als onderzoeker verbonden aan de vakgroep geschiedenis van de Universiteit Gent. Sinds 2015 werkt hij als adviseur voor de studiedienst van ACOD.