In meer dan een derde van de Europees beschermde natuurgebieden in Vlaanderen komt meer stikstof op de bodem terecht dan het leefgebied aankan. Europa vraagt al sinds de Habitatrichtlijn van 1992 om deze Natura 2000-gebieden in een "goede staat van instandhouding" te brengen.
Ook zowat twee derde van alle heide, venengebied en zoet water staat in Vlaanderen onder druk door te veel stikstof. Afhankelijk van het soort natuur verschillen de gevolgen van de 'vermesting' door de stikstofvervuiling.
Met de vernietiging van een bouwvergunning voor een pluimveestal in Kortessem, zette de Raad voor Vergunningsbetwistingen begin 2021 het hele Vlaamse stikstofbeleid op losse schroeven. Dat 'stikstofarrest' vernietigde namelijk het beoordelingskader dat vergunningen toestond wanneer de impact van de stikstofuitstoot kleiner was dan 5% van wat een gebied aankan.
Gevolg: in vergelijking met 2020 werden in 2022 44% minder vergunningsaanvragen voor landbouwbedrijven ingediend en zelfs 60% minder aanvragen voor wijzigingen en verlengingen van vergunningen. Wanneer een vergunningsaanvraag op de tafel van bevoegd Vlaams minister van Omgeving en Natuur Zuhal Demir (N-VA) belandt, weigert ze die zelfs in negen op de tien gevallen.
De nood aan een nieuw stikstofkader is duidelijk groot.
Veertig keer strenger
In het Krokusakkoord van 2022 bereikte de Vlaamse Regering een politiek compromis over stikstof. In essentie maakte de regering een belangrijk onderscheid tussen stikstofneerslag afkomstig van landbouw en industrie. Het is daar waar de schoen nu knelt.
CD&V liet al in mei vorig jaar verstaan dat het stikstofakkoord heronderhandeld moest worden. De christendemocraten nemen het niet dat voor de uitstoot van ammoniak (een stikstofverbinding) door de landbouw andere regels gelden dan voor de uitstoot van stikstofmonoxide door de industrie.
Waarom dat onderscheid? Landbouw, en dan vooral de veehouderij, is in Vlaanderen verantwoordelijk voor bijna 80% van de totale stikstofneerslag. De industrie neemt nog geen 4% voor haar rekening. En dat is lang niet het enige argument.
Uit cijfers van de Vlaamse Milieumaatschappij blijkt dat de uitstoot van stikstofmonoxide sinds de eeuwwisseling met 59% daalde. Dat komt vooral dankzij minder vervuilende wagens, maar ook omdat elektriciteitscentrales op aardgas overschakelden én omdat de uitstoot van huishoudens en industrie afnam. De uitstoot van de stikstofverbinding ammoniak daalde in diezelfde periode met 30%, vooral door inspanningen van veetelers.
In een recente adviesnota legt het Instituut voor Natuur en Bosonderzoek (INBO) helder uit waarom ammoniak een stuk schadelijker is voor beschermde natuur:
Met andere woorden: ammoniak slaat lokaal neer, dicht bij de vervuilingsbron en is daarom schadelijker voor de natuur in de buurt. Bovendien kan ammoniak ook wegvloeien naar beken en rivieren als er meer mest en urine op de velden komt dan planten nodig hebben. Een deel van de ammoniak komt overigens ook als fijnstof vrij.
Versoepeling
Deze wetenschappelijke argumenten droegen bij aan de totstandkoming van een verschillende regeling voor landbouw en industrie. In afwachting van een definitieve stikstofregeling, kunnen landbouwbedrijven ondertussen slechts 0,025% meer uitstoten dan de stikstofdrempel - de zogeheten kritische depositiewaarde.
De facto komt dit neer op een vergunningenstop voor zware vervuilers in natuurgebieden die te lijden hebben onder stikstof. Voor de industrie werd die afwijking op 1% gelegd, of veertig keer lichter dan de landbouwregels.
Afgelopen vrijdag (17/2) legde minister Demir een non-paper op de regeringstafel met toegevingen aan CD&V. Volgens De Standaard zouden landbouwbedrijven tot 0,8% meer mogen uitstoten dan een natuurgebied aankan "als alle dwingende maatregelen uit het stikstofakkoord doorgevoerd worden". Al wil het kabinet-Demir de informatie niet bevestigen.
Indien voldoende varkensboeren die veel stikstof uitstoten uitgekocht worden, zou die grens zelfs opgetrokken kunnen worden tot 1%. Minister Demir zou ook bereid zijn om meer geld vrij te maken om boeren uit te kopen of om ze te helpen omschakelen naar een bedrijfsvoering die minder stikstof uitstoot. Voorts zou de lijst met piekbelasters geactualiseerd worden.
De vraag is echter of het nog zinvol is om te onderhandelen over afwijkingen op de stikstofdrempel.
Goochelen met cijfers
In Vlaanderen bestaan eigenlijk twee soorten beschermde natuurgebieden. Enerzijds de Natura 2000-gebieden, die door de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn beschermd worden. Anderzijds de natuurgebieden uit het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN) die beschermd worden door het Natuurdecreet.
Niet zelden overlappen beide soorten natuurgebieden. Bijna 40% van alle Natura 2000-gebieden behoren ook tot het VEN. En van alle VEN-gebied is 70% ook Natura 2000-gebied. Al zijn de stikstofregels niet voor beide soorten gebieden gelijk.
"Voor de beoordeling van de stikstofimpact in Natura 2000-gebieden is de Habitatrichtlijn van belang", zegt jurist Dries Verhaeghe van Dryade, een vzw die natuur- en milieubeleid afdwingt via juridische weg. "Via de ‘passende beoordeling’ wordt getoetst of er mogelijk significante effecten te verwachten zijn van de stikstofuitstoot."
De oude afwijkingsmogelijkheid van maximaal 5% bijkomende stikstofvervuiling van wat een gebied aankan, werd eerder in 2021 al teruggebracht naar 1%, maar vormt dus momenteel het voorwerp van discussie. Die afwijking wordt ook niet zomaar toegestaan: een concrete beoordeling van de effecten van de stikstofvervuiling is noodzakelijk.
Dat herhaalde ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het befaamde stikstofarrest: "Louter verwijzen naar drempelwaarden van de PAS (Programmatische Aanpak Stikstof, de officiële naam van de stikstofregeling red.) volstaat volgens de Raad niet om het project uit te sluiten van een concrete beoordeling van de betekenisvolle effecten op de nabijgelegen natuur."
De Raad volgde een gelijkaardige redenering toen ze halverwege 2021 een vergunning voor tomatenreus Stoffels in Hoogstraten vernietigde, nadat Natuurpunt Markvallei een procedure had opgestart.
Voor vergunningen in de buurt van VEN-gebieden gelden echter andere regels, met name de verscherpte natuurtoets uit het Natuurdecreet.
"Voor stikstof in VEN-gebieden bestaan geen drempels. De wet legt op dat onvermijdbare of onherstelbare schade moet uitgesloten worden", zegt milieujurist Hendrik Schoukens. Dat benadrukte ook de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het stikstofarrest. Onvermijdbare schade is in dit geval schade die sowieso veroorzaakt wordt, hoe de activiteit ook uitgevoerd wordt.
Het gegoochel met procentpunten in de discussie over de afwijkingen op de stikstofdrempel, leidt tot bijkomende problemen. Als de twee soorten natuurgebied overlappen, kunnen twee regelgevingen van toepassing zijn, waarvan de ene dus strikter is dan de andere. "Eigenlijk wordt gediscussieerd over iets wat in de praktijk vaak moeilijk toepasbaar zal zijn", zegt jurist Dries Verhaeghe.
Een andere zaak die Natuurpunt Markvallei aanspande, toont hoe soms handig van de verschillende regelgevingen gebruik gemaakt wordt. Of althans geprobeerd. De natuurvereniging verzette zich in februari 2022 met succes tegen de uitbreiding van een geitenboerderij in Merksplas. De Raad voor Vergunningsbetwistingen liet niet toe dat de geitenboer de drempelwaarden voor Natura 2000-gebieden gebruikte om de impact op een VEN-gebied te beoordelen.
Schoukens merkt dat de VEN-toets vaak niet meegenomen wordt in de vergunningspraktijk. "Men maakt er zich vanaf door het ministrieel besluit met de tijdelijke stikstofregeling toe te passen." Maar dat kan dus niet voor het beoordelen van aanvragen nabij VEN-gebied. Dat werd in september 2022 opnieuw duidelijk, toen de Raad voor Vergunningsbetwistingen de verlenging van een vergunning voor een varkensstal in Kluisbergen vernietigde.
Tijd dringt
Onderhandelen over afwijkingen van de drempelwaarde is één ding. Maar hoe bepaal je die drempels. En is de houding van CD&V in dit dossier nog te verantwoorden als zelfs een van de hoekstenen van het stikstofbeleid, de stikstofuitstoot toetsen aan wat een gebied aankan, ook onder wetenschappers het voorwerp van discussie is?
Het Duitse milieuagentschap Umwelt Bundesambt besloot in een rapport over de tienjaarlijkse herziening van drempelwaarden dat sommige habitattypes stikstofgevoeliger zijn dan tot heden aangenomen. Daarom schroefde het de maximale belasting stikstof per hectare terug. Voor heide bijvoorbeeld ging die van tien tot twintig kilo stikstof per hectare naar slechts vijf tot vijftien kilo per hectare.
In Vlaanderen ligt die grenswaarde momenteel al op vijftien kilo per hectare. INBO publiceert tegen mei 2023 een advies over de Vlaamse tienjaarlijkse aanpassing van de kritische depositiewaarden. Verwacht wordt dat het INBO zich zal aansluiten bij de buitenlandse collega’s.
De tijd voor een definitief stikstofakkoord dringt. Indien de Vlaamse Regering geen globaal akkoord kan sluiten, dreigen niet alleen vergunningsproblemen voor landbouw en industrie, maar ook klassieke stedenbouwkundige vergunningen in het vizier te komen. Dat toont opnieuw een uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen.
Omdat de gevolgen van extra stikstofuitstoot door verkeer voor een beschermd valleigebied tussen Melsbroek, Kampenhout, Kortenberg en Veltem onvoldoende onderzocht werden, vernietigde de Raad in december 2022 nog de omgevingsvergunning voor Broeklin (ex-Uplace).
In diezelfde buurt zet Brussels Airport zich alvast schrap, want milieuorganisaties en omwonenden zeggen nu al dat de luchthaven zal moeten aantonen dat hetzelfde natuurgebied niet verder lijdt onder een stikstofdeken. De luchthaven bereidt alvast een nieuwe omgevingsvergunning tegen 2024 voor.
Actiegroepen staakten in maart 2022 hun juridische strijd tegen het Saeftinghedok, het tweede getijdendok naast het bedreigde polderdorp Doel. Ze sloten een compromis met de Vlaamse Regering over de leefbaarheid van Doel.
Desalniettemin volgde de auditeur bij de Raad van State hun kritiek dat er te weinig garanties zijn dat de stikstofsuitstoot niet in de omliggende natuur terechtkomt. Een arrest zal niet meer volgen, maar de toon is in elk geval wel gezet.
Verkavelingen geschrapt
In Nederland ondervinden infrastructuurprojecten al sinds 2019 de gevolgen van een stikstofarrest. De gevolgen stapelden zich op. "In Nederland merk je dat ook kleinere projecten in het vizier komen, zoals klassieke verkavelingen met tien of twintig loten", zegt Verhaeghe.
"De bouwsector is absoluut niet de grootste bijdrager, maar zonder globale reductie-inspanningen komt alles in het vizier. Voor de bouw en de industrie gelden dezelfde stikstofregels."
Het is echter niet mogelijk om die stikstofuitstoot in te schatten via de bestaande online voortoets die nagaat of er bij (bouw)projecten een risico is op een betekenisvolle aantasting van een Natura 2000-gebied.
"Tal van vergunningsdossiers voor klassieke stedenbouwkundige projecten bevatten geen voortoets en ook geen passende beoordeling (in het kader van de Habitatrichtlijn) en/of verscherpte natuurtoets (in het kader van het Natuurdecreet)", zegt Verhaeghe.
Ook in Vlaanderen zijn al voorbeelden van stilgelegde (kleinere) verkavelingen. Begin 2022 vernietigde de Raad voor Vergunningsbetwistingen een verkavelingsvergunning voor een stuk grond in Buggenhout. De verkavelaar maakte zich ervan af met de vermelding dat de acht kavels op "ruime afstand van natuurgevoelige gebieden liggen" en dat hij geen impact "verwacht". Een concrete afweging ontbrak, zowel op basis van de PAS als de VEN-toets, merkte de Raad op.
De Raad van State vernietigde eind 2021 een ministeriële beslissing over een grootschalige ruilverkaveling in Gooik. Daar zou bijna 3.000 hectare versnipperde landbouwgrond verkaveld worden in grotere percelen, met aandacht voor natuur- en bosontwikkeling. Het hoogste rechtscollege bleek niet overtuigd van de wetenschappelijke deugdelijkheid van de beoordeling van de stikstofimpact.
De Raad van State zette daarmee het tijdelijke beoordelingskader van minister Demir op de helling. Dat was er gekomen nadat de stikstofregeling van Demirs voorganger Joke Schauvliege (CD&V) niet standhield. "Dit was dan ook de eerste keer dat het stikstofargument op planniveau werd erkend", zegt Verhaeghe.
Voorlopig zijn enkel rechtszaken aangespannen tegen de uitstoot van stikstof die rechtstreeks aan de bedrijfsvoering gelinkt wordt. Maar een volgend probleem loert om de hoek. "Bemestingspraktijken zijn nog nooit rechtstreeks aangevochten, terwijl de impact van bemesting op stikstofneerslag groter is dan we denken", zegt Verhaeghe. "Vandaar het logische voorstel om binnen Natura 2000-gebieden geen bemesting meer toe te staan."
De onderhandelingen voor het zevende mestactieplan moesten ook al afgerond zijn, maar zitten evenzeer in het slop.
Update 22/2: Na publicatie voegden we de precieze cijfers over de overlapping tussen VEN- en Natura 2000-gebied toe.
Correctie 22/2: Niet Brussels Airport, wel het Nederlandse Schiphol koopt stikstofrechten op van omliggende landbouwbedrijven.
