Apache naar Raad van State voor inzage in boekhouding Vlaamse kabinetten

5 september 2022 Steven Vanden Bussche
Bourgeois
Ook na een lange procedureslag kent Apache nog steeds niet alle kleine leveranciers van het kabinet van de vorige Vlaamse minister-president Geert Bourgeois (N-VA). (© Dirk Waem (Belga))

Welke ghostwriter schrijft speeches? Welke consultant adviseert het kabinet in heikele dossiers? Welke advocaat of academicus bereidt wetteksten voor? Wie levert nog allerlei andere goederen en diensten via een aanbestedingsprocedure waarvoor geen publieke marktbevraging moet gebeuren?

Jaarlijks geven kabinetten van Vlaamse ministers miljoenen uit, maar burgers noch parlementairen weten aan welke leveranciers. Het kabinet van de huidige Vlaamse minister-president Jan Jambon (N-VA) kan dit jaar bijvoorbeeld tot 4,4 miljoen euro uitgeven aan werkingskosten. Een deel van die uitgaven kan evenwel zonder officiële publieke aanbestedingsprocedure.

Tot bedragen van 30.000 euro heeft een Vlaams ministerieel kabinet een grote vrijheid om geld uit te geven: de controle op die uitgaven is beperkt

Tot halverwege 2017 kon een Vlaams ministerieel kabinet maximaal 8.500 euro in één keer spenderen met een factuur als enige officiële bewijsstuk. Dat gebeurt volgens een specifieke onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking (aanvaarde factuur). Sindsdien kan maar liefst 30.000 euro uitgegeven worden via een gelijkaardige procedure, de zogenaamde ‘overheidsopdracht van beperkte waarde’. De basisbeginselen van goed bestuur zijn uiteraard van tel, maar er zijn geen specifieke vormvereisten voor dat soort overheidsopdrachten.

Voor deze uitgaven worden dus geen aanbestedingen uitgeschreven en moeten geen offertes opgevraagd worden. Een telefoontje naar enkele bedrijven of een vergelijking van enkele websites is met andere woorden voldoende. Het kabinet kan een leverancier vrij kiezen, tenminste als het niet telkens om dezelfde aanbieder gaat. Niettemin moet het kabinet de verschillende aanbieders gelijk behandelen en de aanbesteding goed documenteren.

Tot 30.000 euro heeft een ministerieel kabinet met andere woorden een grote vrijheid om geld uit te geven. De controle op die uitgaven is beperkt: in tegenstelling tot andere types overheidsopdrachten bekijkt de Inspectie Financiën ze niet.

Spoiler: na een zoektocht van twee jaar slaagde Apache erin om het gros van deze uitgaven van het kabinet van voormalig Vlaamse minister-president Geert Bourgeois (N-VA) boven water te krijgen. Maar niet alle leveranciers zijn bekend en de gegevens moeten nog verder geanalyseerd worden. De zoektocht naar die uitgaven was ook niet bepaald met rozen bezaaid.

Het gebrek aan transparantie rond uitgaven van kabinetten is een oud zeer. Burgers hebben nochtans het recht te weten waar publieke middelen aan besteed worden. Democratische controle op die uitgaven is wel degelijk relevant. Het Nederlandse onderzoeksjournalistieke programma KRO Reporter (intussen Brandpunt Reporter) onthulde in 2004 bijvoorbeeld dat journalisten bijklussen op kabinetten, wat bij onze noorderburen leidde tot een verbod op die praktijk.

Amper controle

Het Departement Financiën en Begroting voert routinematig geen controles uit op de kabinetsuitgaven. Het is de verantwoordelijkheid van de ‘budgethouder’ - de kabinetten of administraties - om toe te zien op een correcte besteding.

Het laatste onderzoek van het Rekenhof naar uitgaven van Vlaamse kabinetten dateert van 2011

Audit Vlaanderen is wel bevoegd om audits uit te voeren op kabinetten, maar enkel op vraag van de minister-president of de hele Vlaamse Regering. De controledienst kreeg nog nooit een dergelijke vraag.

Het laatste onderzoek van het Rekenhof naar kabinetsuitgaven dateert van 2011. Uitgaven van kabinetten komen wel aan bod bij het routinematig controlewerk, geeft het Rekenhof aan.

Er zijn wel degelijk redenen om kritisch te kijken naar vooral de kleinere uitgaven. Audit Vlaanderen stelde in 2017 al een gebrek aan transparantie vast bij lokale besturen omtrent dergelijke uitgaven zonder aanbestedingsprocedure. De lokale besturen konden onvoldoende aantonen dat de mededinging effectief heeft kunnen spelen en dat leveranciers bij kleinere aankopen konden rekenen op een gelijke behandeling.

Naar de rechter?

De Nederlandse onthulling uit 2004 inspireerde Apache zowat tien jaar geleden al. Die ervaringen waren wel een prima leerschool. In 2013 probeerden we zicht te krijgen op alle overheidsopdrachten tot 8.500 euro bij de verschillende Vlaamse kabinetten.

Al was het journalistieke onderzoek indertijd te ruim opgevat, meende de Beroepsinstantie inzake de Openbaarheid van Bestuur. Dit overheidsorgaan oordeelt in beroep of een overheidsdienst verzoeken om documenten openbaar te maken al dan niet terecht heeft afgewezen. We leerden toen wel dat kabinetten enkel basisgegevens bijhielden over hun overheidsopdrachten.

In 2014 gooide Apache het over een andere boeg. We zochten de specifieke datavelden die per overheidsopdracht in de overheidsboekhouding worden aangemaakt. Daarna vroegen we een aantal datavelden op uit de inkooporders van alle opdrachten tot 8.500 euro. De administratie reageerde echter niet op onze vraag. We tekenden beroep aan.

Apache-hoofdredacteur Karl van den Broeck: 'Rechten afdwingen via de rechtbank gebeurt ook in andere professionele werkvelden, waarom dan niet in de journalistiek?'

De Beroepsinstantie oordeelde dat de administratie een “nieuw document” moet aanmaken om onze vraag te beantwoorden. En dat is niet het doel van de openbaarheidswetgeving, stelde de Beroepsinstantie. Maar als een overheid gegevens in een databank ingeeft, dan moeten die gegevens er toch via een gerichte zoekopdracht uitgehaald kunnen worden, zonder de volledige databank te kopiëren?

De enge interpretatie over het aanmaken van nieuwe documenten behoort ondertussen tot het verleden. Tenminste als die informatie zonder veel moeite uit een databank gehaald kan worden. Dat ervoer Apache de afgelopen jaren in verschillende dossiers, zoals dat van de verkoop van publieke gronden. Het kan dus wel. Het Bestuursdecreet van 2018, waarin de openbaarheidswetgeving is ondergebracht, omschrijft overheidsdocumenten nog steeds als “alle informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie”.

Apache besloot eind 2019 de oefening opnieuw te doen. Om tot het gaatje te gaan bij aanhoudende weigeringen om informatie uit het boekhoudsysteem te verkrijgen, klopten we aan bij de Vlaamse Vereniging van Journalisten en vroegen een werkbeurs bij het Fonds Pascal Decroos voor Bijzondere Journalistiek.

We namen ons voor om een juridische procedure tegen de overheid te starten om zicht te krijgen op de begunstigden van overheidsopdrachten. Indien nodig zouden we naar de Raad van State stappen, als onderzoeksjournalistieke techniek. “Het afdwingen van rechten via rechtbanken gebeurt ook in andere professionele werkvelden, waarom dan niet in de journalistiek?”, motiveert Apache-hoofdredacteur Karl van den Broeck de beslissing.

Wie niet waagt ...

Eerste stap in de queeste: de werking bekijken van Orafin, het boekhoudsysteem van de Vlaamse Overheid. We gingen te rade bij kenners over hoe facturen voor overheidsuitgaven geboekt worden. Concreet brachten we de datavelden in kaart die interessant kunnen zijn om leveranciers en hun goederen en diensten te kennen. We zochten ook uit of en hoe het soort overheidsopdracht ‘van beperkte waarde’ kan uitgefilterd worden.

We namen ons voor om informatie uit inkooporders en facturen van alle Vlaamse kabinetten uit de vorige legislatuur op te vragen. We splitsten onze vraag op in twee tijdsbestekken: de periode tussen de eedaflegging eind juli 2014 en het midden van de zomervakantie 2017 en de periode daarna tot het eind van de legislatuur in oktober 2019.

Die opsplitsing is niet toevallig gekozen. Eind juni 2017 verdrievoudigde namelijk het drempelbedrag voor ‘overheidsopdrachten onder de radar’ van 8.500 naar 30.000 euro.

Eerste weigering

Bij een eerste poging om een hele reeks datavelden te bemachtigen uit inkooporders en facturen van alle Vlaamse kabinetten uit de periode 2014-2019, vingen we begin 2020 bot.

Het Departement Begroting en Financiën besliste om geen informatie te geven om drie redenen. Informatie vrijgeven zou de privacy van sommige leveranciers kunnen schenden, het vrijgeven van bepaalde informatie kan “indruisen tegen het economische belang van bepaalde actoren”, en het zou praktisch en technisch onmogelijk zijn om de informatie uit het systeem te halen. Eerlijkheid gebiedt ons te melden dat het Departement de deur wel op een kier liet voor nadere specificaties in een nieuw verzoek.

Apache verzette zich begin 2020 tegen de weigering bij de Beroepsinstantie. Die stelde vast dat het boekhoudsysteem van de Vlaamse Overheid het soort overheidsopdracht niet registreert, waardoor daarop ook geen filtering kan gebeuren. Niettemin merkte de Beroepsinstantie op dat de informatie wel uit het systeem kan gehaald worden, al kan dat enkel door bijkomende specifieke programmering. Maar dat kost tijd en geld.

“Het gaat dan ook om een complexe procedure die dagen in beslag kan nemen”, stelde de Beroepsinstantie. Daarom kreeg het Departement Financiën en Begroting gelijk. De regelgeving verplicht niet om nieuwe documenten aan te maken, waardoor Apache ongelijk kreeg.

Maar de redactie gaf zich niet gewonnen.

Apache informeerde zich verder bij mensen die het boekhoudprogramma Orafin goed kennen en leerde dat facturen wel onder een van drie soorten inkooporders verwerkt worden. Bij een soort inkooporder horen vooral de inkopen “via aanvaarde factuur”, net waar Apache naar op zoek was. Daarin zitten wel ook terugbetalingen van onkosten en mogelijk ook kleine uitgaven via een raamcontract. Maar dat hoeft geen belemmering te zijn om de kleinere uitgaven van naderbij te bekijken.

Tweede deksel op de neus

Eind 2020 verstuurde Apache een tweede openbaarheidsverzoek. We stelden het Departement voor om de zoekopdracht tot dat specifieke inkoopordertype te beperken. We beslisten ook om onze vraag te beperken tot inkooporders en facturen van het kabinet van minister-president Geert Bourgeois en niet langer alle kabinetten. We schrapten ook een aantal velden die minder relevant waren zodat onze vraag veel eenvoudiger werd.

Toch vingen we begin 2021 opnieuw bot. Het boekhoudsysteem bleek het inkoopordertype pas sinds 2020 te registreren, met de inwerkingtreding van de Vlaamse Codex Overheidsfinanciën. Daarvan kon één type inkooporder gelinkt worden aan het soort overheidsopdrachten waarin we geïnteresseerd zijn, maar dus niet voor de periode 2014-2019.

Derde keer, goede keer?

In de zomer van 2021 beslisten we na advies van een expert onze vraag te herformuleren. Maar ook dat bleek niet de juiste zet. Het is “praktisch en technisch” onmogelijk om facturen gelinkt aan overheidsopdrachten onder een welbepaald bedrag te filteren, stelde het Departement. “Die wijze van filtering en gegevensverzameling is momenteel niet voorzien in het boekhoudsysteem.”

Eenmanszaken die vernoemd zijn naar identificeerbare natuurlijke personen ziet de administratie als te beschermen ‘persoonsgegevens’

De bouw van een nieuwe interface om gegevens uit databanken te halen is dan wel niet verboden, maar overheden kunnen er in elk geval niet toe verplicht worden. Daarnaast merkte het Departement opnieuw op dat de aanvraag te algemeen is, bepaalde informatie privacygevoelig is of tegen het economische belang ingaat van bepaalde betrokkenen.

Aangezien er geen koppeling mogelijk is tussen factuur en overheidsopdracht, en daarop dus ook geen zoekopdracht kan losgelaten worden, beslisten we om op zoek te gaan naar alle facturen onder de 8.500 euro tot medio 2017 en daarna tot 30.000 euro.

De redenering hierachter: het soort overheidsopdrachten dat ons interesseert zal in elk geval tussen de uitgaven zitten. Bij de analyse moeten we dan de kanttekening maken dat er in de data ook terugbetaalde onkosten zitten. We stelden de vraag eind december voor twee perioden, waarbij de cesuur lag op de dag dat maximumbedragen voor onderhandse opdrachten van 8.500 naar 30.000 euro werd opgetrokken.

De verfijningen en de bijsturing hadden resultaat. Begin 2022 kreeg Apache alle uitgaven voor beide perioden in twee afzonderlijke zendingen toegestuurd. Toch zat er een addertje onder het gras.

Het Departement besliste om de naam van de leveranciers (en het bijhorende KBO-nummer) te wissen indien het om een persoonsnaam gaat. Met andere woorden: eenmanszaken die vernoemd zijn naar identificeerbare natuurlijke personen ziet de administratie als ‘persoonsgegevens’ die beschermd moeten worden.

Opnieuw in beroep

Apache trok opnieuw naar de Beroepsinstantie om die beslissing aan te vechten, aangezien de overheid enkel privacygevoelige informatie kan achterhouden als ze concreet aantoont dat een vrijgave effectief afbreuk doet aan de privacy.

Met andere woorden: een algemene vaststelling dat informatie gelinkt is aan de persoonlijke levenssfeer is niet voldoende. Dat laatste zou namelijk gaan om een onevenredige beperking van het recht op de toegang tot bestuursdocumenten, menen experten die Apache bijstaan.

De Beroepsinstantie volgde die redenering verrassend genoeg niet. “Namen van rechtspersonen (eenmanszaken), op basis waarvan ook de naam van de achterliggende natuurlijke persoon kan achterhaald worden, behoren ontegensprekelijk tot het privéleven van de betrokkenen en het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer”, stelde de Beroepsinstantie in twee uitspraken.

Apache gaat principieel niet akkoord met de zienswijze van het Departement en de Beroepsinstantie en stapte begin maart 2022 naar de Raad van State met de vraag om de beslissing te vernietigen. Het recht op openbaarheid van bestuursdocumenten is een grondrecht en de wettelijke uitzonderingen waar Apache van gebruikmaakt, zijn correct geïnterpreteerd volgens de experten die we raadpleegden.

De vaststelling dat de naam van de eenmanszaak “betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer” volstaat op zich niet, er moet voor elke naam concreet aangetoond worden waarom de vrijgave afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, argumenteren we. Die belangenafweging deed het Departement niet. En zelfs al zou dat gebeurd zijn, dan nog baseren we ons op eerdere arresten van de Raad van State, parlementaire stukken en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) om aan te tonen dat die informatie publiek beschikbaar moet zijn.

Burgers hebben het recht te weten waar publieke middelen aan besteed worden

De link tussen de naam en de activiteit van een eenmanszaak enerzijds, en de persoonlijke levenssfeer van de natuurlijke persoon daarachter, is veel te zwak. Bij rechtspersonen kan bovendien veelal makkelijk achterhaald worden welke natuurlijke personen erachter schuilen. Rechtspersonen worden daarentegen wel bekendgemaakt op basis van de openbaarheidswetgeving.

Dat blijkt uit een voorlopige analyse van de rechtspersonen die aan het kabinet leveren. Bij bloemenleverancier NV Daniël Ost Group bijvoorbeeld is kunstenaar Daniël Ost voorzitter van de Raad van Bestuur, zijn echtgenote Marie-Anne Boeykens is gedelegeerd bestuur. Hun dochter Nele en haar echtgenoot Yann Callaert zijn bestuurders. Daarnaast is in het Staatsblad ook makkelijk te achterhalen dat koffieleverancier Brésor in handen is van de familie van oud-profvoetballer Paul Van Himst met zijn zoon Frank als zaakvoerder.

Daarnaast ontwikkelde Apache ook een redenering op basis van arresten van het EHRM dat het recht op vrijheid van meningsuiting waarborgt en dat omvat ook de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen. Het lijkt ons ook onredelijk dat kabinetten zich zomaar kunnen blijven onttrekken aan de basisregels die van toepassing zijn op alle andere bestuursinstanties. Inzicht in het aanwenden van overheidsmiddelen is daarbij in het algemeen belang.

Burgers hebben het recht te weten waar publieke middelen aan besteed worden. Het is aan (onderzoeks)journalisten om hen daarover te informeren. Bovendien ontsnappen de overheidsopdrachten voor lagere bedragen grotendeels aan de wetgeving op de overheidsopdrachten en is er ook geen systematische controle op de besteding vanuit de Vlaamse Overheid.

Halverwege juni liet de Raad van State weten dat de Vlaamse Overheid zich niet schriftelijk zal verdedigen. De Vlaamse Overheid diende geen zogenaamd memorie van antwoord in, enkel een administratief dossier. Het is nu wachten op een verslag van de Auditeur vooraleer de Raad van State een uitspraak kan doen.

Buitenlandse transparantie

In Groot-Brittannië maakt het Cabinet Office, een administratie die de regering ondersteunt vergelijkbaar met de Kanselarij in België, alle overheidsuitgaven boven de 25.000 pond openbaar. Lokaal - zoals in het Londense bestuurlijke gebied Lambeth - worden uitgaven vaak vanaf 500 pond bekend gemaakt. In de Verenigde Staten kunnen federale uitgaven vanaf 25.000 dollar gevolgd worden.

LEES OOK
Steven Vanden Bussche / 15-07-2022

Parlementairen zijn rookgordijn beu rond Participatiemaatschappij Vlaanderen

Vlaamse Parlementsleden grijpen het debacle met modegroep FNG aan om meer transparantie te eisen.
Dossier documenten
Febe De Donder / 31-05-2022

Fedasil ontsnapt aan openbaarheid van bestuur door nalatigheid van federale overheid

Het onderzoek naar mogelijke wantoestanden in het asielcentrum in Jalhay door private uitbater Svasta blijft binnenskamers.
transparantie
Tom Cochez / 19-05-2022

Parlement mag Vlaams investeringsfonds niet controleren

Burgers noch politici mogen weten waarin PMV honderden miljoenen euro belastinggeld investeert.
Documenten
1 REACTIE
Jan van Tervelo09-09-2022 08:28:39
Dit is misschien geen “sexy” onderwerp, maar ik ben blij dat jullie niet loslaten. Bedankt voor de inspanningen; mogen ze dra lonen!