Burgers lopen te vaak verloren in doolhof van lokale democratie

lokale gemeenteraden

De gemeenteraad is in Vlaanderen het politieke niveau dat het dichtst bij de burger staat. Dat is althans de theorie. Hoe gaat dat in de praktijk? Maken steden en gemeenten het mogelijk om als geïnteresseerde burger zelf op de hoogte te blijven van de op til zijnde beslissingen van de gemeenteraad?

De afgelopen maanden bekeek Apache agenda’s en voorbereidende documenten van alle 300 steden en gemeenten in Vlaanderen. Vanaf december 2021 gingen we acht dagen voor de start van een gemeenteraad op zoek naar de online agenda’s.* Steden en gemeenten moeten ten laatste op die dag een ‘dagorde’ publiceren.

We keken ook of lokale besturen toelichtende nota’s of ontwerpbesluiten bij de agendapunten aanboden. Vervolgens onderzochten we of steden of gemeenten die ontwerpbesluiten publiceerden, ook de bijlagen daarbij actief openbaar maakten. In maart 2022 keken we dan heel specifiek of steden en gemeentes korte samenvattingen maken die meer context geven bij de agendapunten.

Vlaanderen legt steden en gemeenten alvast weinig verplichtingen op. “Het Decreet Lokaal Bestuur zegt dat plaats, dag, tijdstip en agenda van de gemeenteraad bekend gemaakt moeten worden”, zegt politicoloog Herwig Reynaert van het Centrum voor Lokale Politiek van UGent. “In het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad staat hoe de openbaarmaking van ontwerpbesluiten precies georganiseerd wordt. De manier van werken weerspiegelt een cultuur binnen de gemeente.”

Politicoloog Herwig Reynaert: 'Het Decreet Lokaal Bestuur zegt dat plaats, dag, tijdstip en agenda van de gemeenteraad bekend gemaakt moeten worden'

Concreet moeten agenda’s uiterlijk acht dagen voor de gemeenteraadszitting openbaar gemaakt zijn. Aangezien besturen op 23:59 uur (mogen) publiceren, resten minimaal zeven kalenderdagen. Er zijn geen expliciete regels om (korte) samenvattingen, toelichtingsnota’s of ontwerpbesluiten en hun bijlagen actief openbaar te maken.

Vlaams minister van Binnenlands Bestuur Bart Somers (Open Vld) zei eind vorig jaar wel dat het inzagerecht vóór de gemeenteraadszitting in het nieuwe Decreet Lokaal Bestuur (2018) niet veranderde ten opzichte van het oude Gemeentedecreet (2005).

Dat betekent dat burgers de wetgeving openbaarheid van bestuur kunnen inroepen om voorbereidende documenten op te vragen. Besturen hebben evenwel twintig dagen tijd om daarop te antwoorden, terwijl een agenda dus acht dagen op voorhand online moet. Met andere woorden: een geïnteresseerde burger is afhankelijk van de snelheid en goodwill van het gemeentebestuur.

Sommige gemeenten helpen burgers met heldere taal om inzage in raadsbesluiten te krijgen, zoals Begijnendijk. Andere gemeenten, zoals Beersel, kiezen voor moeilijk bestuursjargon en linken naar de “clausule in verband met bestuurlijk toezicht” waarin blijkbaar ook regels over openbaarheid van documenten staan.

Deadlines halen

Agenda's op tijd openbaar maken, blijkt soms een klus. Dat leert ons onderzoek naar de gemeenteraden van december 2021. Een op de tien gemeenten flirtte toen met de uiterste deadline en in een aantal gevallen werd die niet gehaald.**

Zowat de helft van de Vlaamse steden en gemeenten maakt gebruik van digitale raadpleegomgevingen om vooraf agenda’s en achteraf notulen en besluiten te publiceren. 28 daarvan gebruiken van de open-sourcetoepassing Gelinkt Notuleren. De resterende besturen gebruiken programma's van private spelers die meer mogelijkheden bieden om voorbereidende documenten te ontsluiten.

Toepassingen

In 2021 focuste het jaarlijkse netwerkevenement Open Belgium op besluitvormingsdocumenten van lokale besturen. Met de webtoepassing Gelinkt Notuleren van de Vlaamse Overheid kunnen lokale besturen de agenda, de notulen en de besluiten eenvoudig opmaken, openbaar publiceren en de publicatie ook melden aan hogere overheden. Gelinkt Notuleren is een gratis open-sourcetoepassing. Daarnaast zijn er ook nog zes aanbieders van digitale raadpleegomgevingen met veel meer toepassingen om besluitvorming digitaal te organiseren.

Vooral kleinere gemeentes worstelen met de deadlines. In Avelgem en Zonhoven bijvoorbeeld kwam de agenda voor de raadszitting van maart respectievelijk vijf en drie dagen te laat online. In december werd de Zonhovense agenda twee dagen te laat gepubliceerd.

“De oorzaak hiervan waren twee verlofperiodes die elkaar kruisten”, zegt diensthoofd informatiemanagement Nick Mols van Zonhoven. “We gaan hier in de toekomst zeker de nodige aandacht aan schenken en procedures inbouwen zodat dit niet meer kan voorvallen.”

De eerlijkheid gebiedt: op enkele uitzonderingen na, zoals de weinig gebruiksvriendelijke documentendatabank van de Gentse buurgemeente Destelbergen, zijn agendapunten vrij vlot terug te vinden op de gemeentelijke websites.

Korte samenvatting

Ze mogen dan al vlot terug te vinden zijn, vaak zijn agendapunten heel moeilijk te ontcijferen. De omschrijvingen zijn vaak zeer beknopt en juridisch-technisch van aard. Zowat de helft (146) van de Vlaamse steden en gemeenten lost dit op met een korte begeleidende samenvatting van één of enkele zinnen. Al zijn die samenvattingen vaak heel summier. In Kortemark bijvoorbeeld beperkt de beschrijving zich tot een herformulering van de titel van het agendapunt.

De andere helft doet helemaal geen inspanning om de burger door middel van een korte beschrijving door een gemeenteraadsagenda te loodsen. Al zijn er wel steden en gemeenten die extra inspanningen doen om de agendapunten zelf helder te maken of te verduidelijken.

“De agenda van onze raden is inderdaad beknopt”, zegt algemeen directeur Ria Verstraelen van Holsbeek. “De raadsleden ontvangen digitaal de ontwerpbesluiten met uitgebreide feiten, context en argumentatie,  samen met de agenda, evenals de bijlagen. Zij beschikken zo digitaal over het volledige dossier, in voorbereiding op de raden."

"Voor burgers met interesse in de raad geven ‘de lange titels’ van onze besluiten, die opgenomen worden in de agenda, wel een duidelijk beeld van wat op de gemeenteraad zal worden goedgekeurd, geadviseerd of waarvan de raad kennisneemt. Meer informatie kunnen ze desgewenst telefonisch, via e-mail of op het gemeentehuis zelf bekomen.”

Een extra inspanning helpt ontcijferwerk te vermijden. “Rapporteren van een visum” zegt een buitenstaander niets. Het agendapunt “de vzw Maasmechelen Leisure Valley vraagt om de uitbetaling van de jaarlijkse toelage” vermeldt dan weer net niet het voor de burger relevante bedrag. Met enkel de vermelding van de goedkeuring van het “aangepast addendum Brownfieldconvenant nummer 17 ‘Mechelen Verbeemensite'” heeft een burger geen idee over wat nu precies die aanpassingen zijn.

Een journalist op de gemeenteraad?

Via allerlei digitale toepassingen krijgen gemeenteraadsleden toegang tot voorbereidende documenten. Soms zijn er voor journalisten ook extra mogelijkheden om aan informatie te geraken. Doen lokale besturen dat in combinatie met kant-en-klare persberichten en voorafgaandelijke ‘persbabbels’, dan is de praktijk wel kwalijk, omdat de informatie niet onafhankelijk te controleren valt. Steden en gemeenten die ervoor kiezen om de publicatieverplichtingen minimaal invullen, maken het voor lokale journalisten evenwel moeilijker om de gemeenteraden inhoudelijk te volgen en onafhankelijk te controleren

In Herent ontbreekt dan weer essentiële informatie. Een agendapunt over de aanstelling van een nieuwe vertegenwoordiger in een autonoom gemeentebedrijf vermeldt niet wie ontslag neemt en wie het nieuwe lid wordt. In Herentals legt een nieuw raadslid de eed af, maar op basis van de agenda weet je niet welke verkozene het is. Ook in Kortessem worden vertegenwoordigers verkozen voor allerlei bovenlokale structuren, zonder te weten wie ze zijn.

Tussen droom en daad staan al eens praktische bezwaren in de weg. In Glabbeek wordt bij twee van de dertig agendapunten aangemerkt dat een samenvatting beschikbaar is, maar wanneer die open geklikt wordt, dan is enkel een witruimte te zien. Die achteloosheid uit zich ook in Halen. Wie de agenda van de raadszitting van 31 januari 2022 wil bekijken, heeft ofwel “onvoldoende rechten” of komt op een foutmelding terecht.

Herwig Reynaert: 'Wat hebben mensen aan agenda’s waar je niets uit kan afleiden?'

Lokale besturen mogen dan al bijkomende informatie bij agendapunten geven, zonder toegang tot de achterliggende documenten blijft een burger vaak op zijn informatiehonger zitten. Het doet ook bij politicoloog Herwig Reynaert de wenkbrauwen fronsen. “Wat hebben mensen aan agenda’s waar je niets uit kan afleiden?".

“Agenda’s van gemeenteraden of schepencolleges zijn interessant, maar heel concreet weet je op basis van de titel van het agendapunt vaak niet waarover het precies gaat. Dat verandert wanneer de voorbereidende documenten worden toegevoegd.”

Extra toelichting

Sommige steden en gemeenten leveren wel extra inspanningen en stellen toelichtende nota’s ter beschikking die ruimer zijn dan een korte verklaring van het agendapunt, al is hier wel ook sprake van een overlap met die korte samenvattingen. Dergelijke nota's geven meer achtergrond over de historiek van het raadsbesluit en bij het waarom van de beslissing. Eén op de drie gemeenten investeren in dergelijke meer uitgebreide toelichtende nota’s.

“Idealiter, maar dat moet behapbaar zijn voor lokale besturen, zou op een A4'tje heel concreet uitgelegd kunnen worden waarover het agendapunt gaat”, zegt professor Reynaert. “In een paar lijnen de essentie meegeven is ook al interessant. Als je tenminste het volledige document kan lezen. Als je niets te verbergen hebt, dan geef je gewoon alle informatie.”

Zowat een tiende van de Vlaamse steden gemeenten plaatst ontwerpbesluiten geheel of quasi volledig online, daarmee scoren ze minder goed dan hun Franstalige tegenhangers

Of lokale besturen dat effectief doen, is een andere zaak. Zowat een tiende van de gemeenten (32) plaatst ontwerpbesluiten geheel of quasi volledig online. Daarmee scoren Vlaamse steden en gemeenten minder goed dan hun Franstalige tegenhangers, al is het verschil beperkt.

Eind 2021 ontdekten journalisten van Le Soir en Le Vif dat slechts 13% van de Waalse lokale besturen ontwerpbesluiten voorafgaand aan een gemeenteraad publiceert. De bevraging gebeurde naar aanloop van een politiek debat in het Waals parlement over het verplicht publiceren van ontwerpbesluiten. In Brussel doen 14 van de 19 gemeenten dat wel.

Ontwerpbesluiten stellen een burger in staat om een volledig beeld te krijgen op een raadbesluit. In ontwerpbesluiten staan niet enkel de wettelijke grondslagen van een beslissing opgesomd, maar ook de historiek van een dossier, de adviezen van verschillende instanties of details over de financiële of andere impact van de beslissing. Net deze essentiële documenten worden het meest aan het zicht onttrokken, doorgaans tot na de formele goedkeuring.

Groot en klein

Nazicht van Apache leerde in november vorig jaar dat de dertien centrumsteden, op Mechelen na, investeerden in robuuste digitale raadpleegomgevingen. In Antwerpen, Gent, Aalst, Hasselt, Leuven, Oostende en Genk worden ontwerpbesluiten en doorgaans ook bijlagen bekend gemaakt. In Kortrijk zijn ontwerpbesluiten zonder bijlagen te downloaden. In Brugge, Roeselare en Turnhout zijn ontwerpbesluiten enkel op te vragen in het kader van de openbaarheidswetgeving.

Ook kleinere gemeenten, zoals Berlaar, Kuurne, Langemark-Poelkapelle of Lille, trekken de kaart van actieve openbaarheid, al blijkt dit geen verworvenheid. In Geel bijvoorbeeld zette het bestuur vorig jaar een stap achteruit. Burgerjournalist Sander Verwerft van de lokale radiozender GeelFM schreef er toen een kritisch stuk over. Het lijntje informatie over het thema is per agendapunt terug een korte samenvatting geworden.

Lokaal oppositieraadslid Dirk Kennis (Brugpartij) kaartte de kwestie vorig jaar ook drie keer aan op de gemeenteraad. Het probleem leek voor enkele weken van de baan, maar net voor nieuwjaar 2022 werden ontwerpbesluiten opnieuw achtergehouden. 

Herwig Reynaert: 'Ik zou geen schrik hebben om ontwerpenbesluiten op voorhand beschikbaar te stellen'

“Ze hebben volgens mij een drogreden verzonnen,” zegt Kennis. “Zolang die ontwerpbesluiten niet goedgekeurd zijn, zouden het beleidsvoorbereidende documenten zijn die niet openbaar gemaakt mogen worden.”

Nochtans is het statuut van de documenten duidelijk. "Een aantal lokale besturen stelt zich ten onrechte de vraag of ontwerpbesluiten afgewerkte bestuursdocumenten zijn of niet omdat er finaal nog op een gemeenteraadszitting over gestemd worden,” zegt politicoloog Herwig Reynaert.

“Op het moment dat een punt op de agenda geplaatst wordt, kan het daarbij horende stuk als afgewerkt beschouwd worden en is het dus openbaar. Natuurlijk geldt dit niet voor documenten die betrekking hebben op het geheime deel van de zitting. Er zijn ook nog enkele andere uitzonderingen.”

Professor Reynaert pleit er dan ook voor om voorbereidende stukken zoveel mogelijk openbaar te maken. “Ik zou geen schrik hebben om die ontwerpen beschikbaar te stellen. Wie wil weten waarover een raad gaat, moet dat kunnen lezen. De burger wordt daarmee nog beter geïnformeerd en het is heel duidelijk wat binnen de context van openbaarheid van bestuur kan."

"Desnoods kan expliciet vermeld worden dat het document nog ter goedkeuring wordt voorgelegd. Door het niet vrij te geven lijkt het alsof je iets te verbergen hebt, terwijl het net omgekeerd is.”

Dan maar zelf doen

Oppositieraadslid Dirk Kennis uit Geel bleef niet bij de pakken zitten. “Er zijn in Geel een aantal burgers die de voorbereidende documenten willen lezen en niet tevreden zijn met die beperkte informatie. Daarom beslisten we om het pdf-bestand met de toelichtingen op de website van onze partij te zetten zodra wij het krijgen. Het enige vervelende is dat we soms in het bestand moeten knippen als een deel van de informatie gaat over een geheime zitting."

"We doen dit ondertussen drie maanden en werden nog niet op de vingers getikt. Eigenlijk is het principe simpel: je bent transparant of niet. Je kan niet half transparant zijn. Er is ook nooit een probleem geweest in het verleden.”

Toch laat het gros van de gemeenten geen ontwerpbesluiten en bijlagen zien. Dat leidt soms tot absurde situaties. Zo moet in Hoegaarden bijvoorbeeld een ontwerpbesluit over de aanpassing van het gecoördineerde politiereglement het zonder dat reglement in bijlage stellen. In Ham is geen document te vinden over de herziening van meerjarenplannen of blijven de rekeningen van kerkfabrieken onzichtbaar. Ook de documenten achter belangrijke publieke infrastructuurwerken, zoals de ‘projectambitie’ voor de herinrichting van een dorpskern, zijn niet raadpleegbaar.

Democratisch?

Waarom is het zo belangrijk om burgers vroeger in het besluitvormingsproces te betrekken? Om burgers de kans te geven hun lokaal bestuur te controleren vooraleer een beslissing genomen wordt of om meer participatie te stimuleren? De voorbereidende documenten voor een gemeenteraad worden eigenlijk al aan het eind van een besluitvormingsproces opgemaakt.

Als een lokaal bestuur burgers echt wil laten wegen op het beleid, worden ze beter vroeger betrokken. Die bedenking uitte De Wakkere Burger, een vzw die zich inzet voor meer participatief beleid, eerder al.

“Wanneer een initiatief gepland staat op een raadszitting, dan rest doorgaans enkel nog een goedkeuring", zegt professor Reynaert. "Als een voorstel over fundamentele zaken gaat, dan is het moment van de zitting te laat om nog te wegen op de besluitvorming."

"Idealiter vond vooraf een participatietraject plaats of kwam het voorstel in co-creatie tot stand. Er wordt in die zin ook steeds meer afgestapt van een louter representatieve democratie.” 

Notulen en zittingsverslag

Steden en gemeenten zijn verplicht om de notulen van de gemeenteraad uiterlijk tien dagen na de zitting te publiceren op hun website. In de notulen staan alle besproken onderwerpen en de beslissingen, met het resultaat van de stemming. Een publicatie van de zittingsverslagen is niet verplicht. In die verslagen staat de essentie van de tussenkomsten en de mondelinge en schriftelijke vragen en antwoorden. Gemeenten kunnen het zittingsverslag ook vervangen door een audio(visuele) opname van de zitting. 

* Voor steden en gemeenten die geen gemeenteraad in december hielden, werd de eerstvolgende raad in 2022 bekeken.

** Apache koos ervoor om geen opsomming van steden en gemeenten te geven omdat de controle niet om middernacht kon gebeuren.

LEES OOK