Het rapport van de Commissie Grondverzet, voorgezeten door professor Karl Vrancken, kwam er op vraag Vlaams minister van Openbare Werken Lydia Peeters (Open Vld). Het meest opvallende aan het rapport is dat de experten de normen die aan de basis liggen van de omgevingsvergunning grotendeels legitimeren. Die normen werden op vraag van bouwheer Lantis in 2018 in de zogenaamde RoTS-nota opgesteld, maar zijn niet zonder kritiek.
Apache zet de RoTS-nota online zodat wetenschappers en andere geïnteresseerden zelf kunnen nalezen hoe verouderde gegevens aan de basis liggen van de normen, en waarom die aanpak vragen oproept op het vlak van volksgezondheid en leefmilieu.
1. Een stapje vooruit
De knoop in het PFOS-schandaal ligt gebonden op de Antwerpse Linkeroever, meer bepaald op de reusachtige bouwwerf tussen het Sint-Annabos en natuurgebied Blokkersdijk. Daar graaft Lantis de Scheldetunnel, als sluitstuk van de Oosterweelverbinding. De terreinen zijn zwaar verontreinigd met PFOS, een nauwelijks of niet afbreekbare chemische stof die ernstige risico’s inhoudt voor mens en milieu. De vervuiling is afkomstig van de nabijgelegen vestiging van chemiebedrijf 3M.
Met een omgevingsvergunning op zak, uitgereikt door de Vlaamse Regering, leek niets de geplande graafwerken nog in de weg te staan. Met 3M sloot Lantis een geheime dading af die erop neerkomt dat de Vlaamse belastingbetaler en niet 3M de milieutechnische kosten moet betalen die eigen zijn aan het grondverzet in het sterk verontreinigd gebied.
Met het uitbarsten van het PFOS-schandaal kwam niet alleen die geheime dading boven water. Ook de impact van de verontreiniging en de keuze van de Vlaamse Regering en de stad Antwerpen om niet te communiceren over de risico’s voor de omwonenden, werd pijnlijk duidelijk.
Er kwam een parlementaire onderzoekscommissie en minister Peeters besliste om de werken deels stil te leggen, in afwachting van een advies van de Commissie Grondverzet.
Dat advies maakt alvast één zaak duidelijk: de geplande aanpak van de grondwerken voldoet niet. De experten vragen Lantis bijkomende veiligheidsmaatregelen te nemen bij de verwerking en de stockage van een groot deel van de opgegraven grond. Lantis, dat naar aanleiding van het uitbarsten van het schandaal zelf besliste om de normen een beetje bij te stellen, ging meteen in op de vraag van de commissie.
De eerste conclusie uit het rapport van de Commissie Grondverzet is duidelijk: zonder de onthullingen over de PFOS-vervuiling waren de werken gewoon doorgegaan zonder overheidscommunicatie en met de bijhorende risico’s die nu ook door de Commissie Grondverzet erkend worden.
2. De verkeerde vraag
De experten van de Commissie Grondverzet maken al meteen in de inleiding van hun rapport zeer duidelijk wat ze niet doen: de risico’s van de bestaande PFOS-vervuiling inschatten. De commissie ging enkel na of de werken zullen zorgen voor "bijkomende gezondheidsrisico's" of voor "een verdere verspreiding van PFOS", maar "spreekt (zich) niet uit over de ernst van de reeds aanwezige verontreiniging en de impact hiervan voor de omwonenden".
De vraag die de Vlaamse Regering primordiaal acht, is met andere woorden: kunnen we de Scheldetunnel bouwen? De vraag is niet: hoe gevaarlijk is de PFOS-verontreiniging? Met in het achterhoofd de wetenschap dat het nooit de bedoeling was dat het PFOS-schandaal het daglicht zou zien, verrast die vraagstelling niet. Het maakt ze daarom niet minder verkeerd.
De voorbije weken volgde de ene onthulling de andere op. Wetenschappers brachten nieuwe data aan die allemaal in dezelfde richting wijzen: de gezondheidsrisico’s van PFOS (en van de ruimere groep van PFAS waartoe PFOS behoort) zijn veel groter dan gedacht. De voorgestelde normen over hoeveel PFAS een mens op dagelijkse basis kan binnenkrijgen, zijn intussen met een factor duizend aangepast.
Intussen laat een nieuwe omgevingsvergunning 3M verder toe om massaal PFAS te lozen in de Schelde. De sanering van de terreinen van het chemiebedrijf is bovendien dermate bescheiden dat er nog steeds kilo’s PFOS de Schelde instromen.
Tegen beter weten vertrekt de vraag van de Vlaamse Regering vanuit het ‘standstill’-principe: kunnen we in de vervuilde grond werken zonder dat de risico’s (nog) groter worden? Het (opnieuw) inschatten van de ernst van de vervuiling en de risico’s op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten lijkt een conditio sine qua non om die vraag correct te beantwoorden. Toch doet de Commissie Grondverzet dat expliciet niet. Het werd haar dan ook niet gevraagd.
De tweede conclusie uit het rapport van de Commissie Grondverzet: voor de Vlaamse Regering is de vraag naar de gezondheidsrisico’s van de PFOS-verontreiniging ondergeschikt aan de bouw van de Scheldetunnel.
3. Achterhaalde normen
Het meest omstreden zijn de normen waarop de Commissie Grondrecht haar inschattingen over de veiligheid van de werken baseert. In de inleiding vermeldt het rapport dat de Commissie Grondverzet “ook het bestaande normenkader waarbinnen Lantis opereert, beoordeelt”.
Dat normenkader werd in februari 2018 op vraag van Lantis vastgelegd door RoTS. Dat is een gelegenheidssamenwerking tussen de ingenieursbureaus en bodemsaneringsdeskundigen Witteveen+Bos Belgium en Sweco Belgium. Omdat op het moment van de aanvraag nog geen normen waren vastgelegd voor PFOS deed RoTS zelf een voorstel dat vervolgens door de Openbare Vlaamse Afvalstoffenmaatschappij (OVAM) werd goedgekeurd.
De RoTS-nota is cruciaal omdat erin wordt uitgelegd op welke basis de normen die Lantis gebruikt tot stand zijn gekomen: hoeveel PFOS mag in de grond en in het grondwater zitten om op een veilige manier de grond te kunnen verzetten?
In essentie komt het erop neer dat de RoTS-nota werd geschreven op basis van verouderde normen. Het had in 2018 al veel scherper gemoeten. Daar komt bij dat de normen intussen nog fors verder werden verstrengd. Anders gezegd: de nota was in 2018 al verouderd en is intussen compleet voorbijgestreefd. Het uitgangspunt van de toelaatbare blootstelling aan PFOS ligt in de RoTS-nota een factor duizend hoger dan wat de nieuwste wetenschappelijke inzichten voorschrijven.
De achterliggende berekening is technisch, maar wel verhelderend. Om te bepalen hoeveel PFOS in de grond mag zitten om die op een veilige manier te verzetten, zijn twee tussenstappen nodig. De basis van alles is de dagelijkse hoeveelheid PFOS die mensen mogen binnenkrijgen zonder een gezondheidsrisico te lopen. In 2008 legde het Europese voedselagentschap EFSA die dosis op 150 nanogram per kilogram lichaamsgewicht (ng/kg). De Amerikaanse tegenhanger FSA schoof al in 2016 een lagere waarde van 20 ng/kg naar voor. Het EFSA paste vorig jaar haar norm aan en acht nu nog slechts 0,63 ng/kg (voor vier verschillende PFAS samen) verdedigbaar.
De RoTS-nota van 2018 vertrekt van de waarden die in 2008 door EFSA naar voor werden geschoven en negeerde daarbij de strengere norm die FSA in 2016 hanteerde.
Vanuit de dagelijkse hoeveelheid die mensen maximaal binnen zouden mogen krijgen, wordt vervolgens becijferd hoeveel PFOS in grondwater (drinkwater) mag zitten. Daarna volgt de stap van de maximale PFOS-concentratie in het grondwater naar die in de grond (als droge stof).
Het mag duidelijk zijn dat vertrekkend vanuit een maximale dagelijkse opname van 150 ng/kg de conclusie fundamenteel anders is dan vertrekkend vanuit een maximale dagelijkse opname van 0,63 ng/kg (voor vier PFAS samen).
De conclusie van de RoTS-nota is dat de maximale PFOS-concentratie in de grond 70 microgram per kilogram droge stof (µg/ kg ds) bedraagt. Ligt de concentratie PFOS hoger dan moet de grond afgegraven en in een folie gestopt worden. Grond die lagere concentraties PFOS bevat kan hergebruikt worden op de bouwwerf.
Het rapport van de Commissie Grondverzet blaast over die RoTS-norm warm en koud. De commissie geeft duidelijk aan dat ze de nieuwe, veel strengere normen van het EFSA aanvaardt: "de expertencommissie erkent deze risicogrenzen als een maatstaf voor bepaling van maximale blootstelling en onderbouwing van normering".
Voor grondverzet van grond die minder dan 3 microgram PFOS per kilogram droge stof bevat zou zich geen probleem stellen. Of beter: het bestaande probleem zou niet groter worden. Het probleem stelt zich wel voor grond met een PFOS-concentratie tussen 3 en 70 microgram per kilogram droge stof. Op basis van verouderde normen ziet RoTS geen probleem voor het opgraven en verplaatsen van die vervuilde gronden binnen de werfzone.
De Commissie Grondverzet ziet wel een probleem. “Belangrijk om te vermelden is dat het hier gaat om een bijkomend risico dat mogelijk gecreëerd wordt door partijen grond met concentraties tot 70 µg/kg ds toe te laten op gronden met een lagere concentratie", klinkt het.
Daarom adviseert de commissie om het terrein niet als een homogeen geheel te zien, maar om het op te delen. Daarbij zou geen grond met een hogere concentratie aan PFOS (tussen 3 en 70 µgram/kg ds) worden verplaatst naar plaatsen op de werf waar de concentraties lager zijn.
De gronden met een concentratie aan PFOS boven de 70 µg/kg ds worden ingepakt door Lantis. Op sommige plaatsen moet dat volgens de commissie op een andere, veiligere manier gebeuren dan tot nu toe het geval was.
Opvallend is dat de Commissie Grondverzet in haar beoordeling vasthoudt aan de grens van 70 µg/ kg ds die RoTS bepaalde op basis van verouderde data. Boven die grens moet de grond ingepakt worden, daaronder mag de grond van de commissie hergebruikt worden. Er worden extra voorwaarden gekoppeld aan het gebruik ervan, maar de RoTS-norm blijft overeind als ultieme waarde om vervuilde gronden al dan niet in te pakken.
Waarop baseert de Commissie Grondverzet haar keuze om vast te houden aan die achterhaalde norm? Dat maakt het rapport niet duidelijk. Er wordt wel verwezen naar de toetsingswaarde voor grondwater voor PFOS die 0,12 microgram per liter bedraagt. Die toetsingswaarde is echter gebaseerd op de norm die het Amerikaanse voedselagentschap FSA in 2016 naar voor schoof (20 ng/ kg) en niet op de nieuwe norm van EFSA in 2020 (0,63 ng/kg) die de commissie nochtans zegt te onderschrijven. Die laatste norm is weliswaar nog niet omgezet in een toetsingswaarde voor grondwater, maar de becijfering daarvan is wetenschappelijk perfect mogelijk.
De ‘nieuwe toetsingswaarde’ waarop de Commissie Grondeverzet zich kennelijk baseert om de grens uit de RoTS-nota te handhaven, is met andere woorden allesbehalve nieuw en niet gebaseerd op de nieuwste inzichten van EFSA.
De derde conclusie uit het rapport: het narratief dat met de kennis van vandaag geoordeeld zou worden over politieke beslissingen uit het verleden, klopt hoegenaamd niet. Men weigert nog steeds een nieuwe bril op te zetten en het probleem scherp te zien.
4. Een probleem voor later
De keuze om vast te houden aan verouderde normen en te vertrekken vanuit het standstill-principe dreigt vroeg of laat voor grote problemen te zorgen. Waarom? Het is een kwestie van tijd vooraleer de nieuwe strenge normen die door EFSA in 2020 werden voorgesteld, vertaald zullen worden in nieuwe normen die OVAM zal hanteren om over te gaan tot sanering van met PFOS vervuilde gronden.
Vandaag hanteert OVAM nog voorlopige waarden. De forse verstrenging die ongetwijfeld zal voortvloeien uit de nieuwe EFSA-waarden, maakt dat het een kwestie van tijd is vooraleer mogelijk grote delen van de werf en van de gestockeerde en afgedekte gronden verplicht gesaneerd zullen moeten worden.
Op dat moment dreigt de aanpak zoals die nu door Lantis is uitgetekend als een soufflé in elkaar te zakken. Naar alle waarschijnlijkheid zal ‘de schup’ tegen dan al zo diep in de grond zitten dat er geen weg terug meer is.
De vierde conclusie uit het rapport: in afwachting van een vertaling van de nieuwe normen kiest de Vlaamse Regering de vlucht vooruit.
5. Een juridisch probleem
Tot slot wacht de Vlaamse Regering mogelijk een stevige juridische kluif. Alles draait daarbij rond de vraag of de afgegraven verontreinigde grond als afvalstof moet worden beschouwd. Dat niet doen zou volgens milieujurist Isabelle Larmuseau een inbreuk betekenen tegen het Europees recht.
Volgens de Commissie Grondverzet is er echter geen probleem: de afgegraven grond kan de facto gezien worden als bouwstof en niet als afvalstof. Dit omdat er geen ‘bijkomende’ risico’s zouden zijn, eigen aan het grondverzet. In De Standaard kapittelde Larmuseau het luikje ‘juridische aspecten’ in het rapport als "hallucinant", omdat om de hete brij heen wordt gefietst.
De vijfde conclusie uit het rapport: de Vlaamse Regering is bereid om naast risico’s op het vlak van volksgezondheid en milieu, ook juridische en financiële risico’s te nemen om de Oosterweelverbinding te kunnen graven.
