Versnipperd waterbeheer kan geen vuist maken tegen droogte

Ten opzichte van andere OESO-landen, heeft de deelstaat Vlaanderen een van de laagste waterbeschikbaarheden per inwoner. Dat komt door een combinatie van een hoge bevolkingsdichtheid en een relatief beperkte aanwezigheid van oppervlakte- en grondwater, brengt Milieurapport Vlaanderen (MIRA) in herinnering. “De Vlaamse ruimtelijke ordening, waaronder de inrichting van de waterlopen, heeft deze kwetsbare positie nog verergerd. Verharding zorgt voor minder infiltratie, wetlands werden drooggelegd, drainage en rechtgetrokken waterlopen versnellen de afvoer naar zee.”

In een gezamenlijk advies betreuren de Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen (Minaraad), de Strategische Adviesraad voor Landbouw en Visserij (SALV) en de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) het verlaagde ambitieniveau van de derde Stroomgebiedsbeheerplannen voor Schelde en Maas. Dat zijn zesjarige plannen om waterlopen en het grondwater in een gunstige toestand te krijgen volgens de normen van de Europese Kaderrichtlijn Water. De Vlaamse overheid hoopt nu dat dit tegen 2027 in 10% van de gevallen zal lukken, wat een lagere ambitie is dan het vorige plan.

“In veel gevallen zit er onvoldoende coördinatie in Stroomgebiedsbeheerplannen”, merkt professor Waterbeheer Patrick Meire (UAntwerpen) op. “Vaak gaat het om een reeks losse actiepunten die op de een of andere manier samengevoegd worden, maar kan de integratie en afstemming veel beter. Er is bij veel administraties en mensen op het terrein de wil om vooruit te gaan en op alle echelons prioriteit te geven aan samenwerken.”

De adviesraden zelf schuiven zes hefbomen naar voor om structureel stappen vooruit te zetten in het waterbeleid, dat uiteraard veel verder gaat dan een verbetering van de waterkwaliteit. Eén daarvan is een strategische en beter geïntegreerde aanpak van het probleem van waterschaarste en droogte. Dat aandachtspunt sluit aan bij de net voor de zomervakantie van 2020 gelanceerde Blue Deal, een investeringsplan van de Vlaamse Regering in de strijd tegen droogte en waterschaarste.

De Blue Deal focust op het herstel van natte natuur die de afgelopen zestig jaar voor driekwart verloren ging in Vlaanderen. De landbouw en de industrie zijn volgens bevoegd minister Zuhal Demir (N-VA) een belangrijk onderdeel van de oplossing. Al willen de adviesraden dat er voor die sectoren meer verfijnde doelen komen. Er kwam dan wel kritiek op de vaak losse projecten binnen de Blue Deal, toch vertrekt het plan van een ecosysteemgerichte benadering, loofde Natuurpunt.

Laagste waterbeschikbaarheid

Het huidige oppervlaktewaterbeheer is echter sterk versnipperd. Dit zorgt voor een gebrek aan efficiëntie en daadkracht, klinkt het al langer bij wetenschappers en milieuverenigingen. Het staat ook te lezen in het regeerakkoord van de Vlaamse Regering. Over de hervormingen schreven de regeringspartijen:

Naar Nederlands voorbeeld rationaliseren we drastisch het landschap van de onbevaarbare waterlopen binnen hydrografisch logische gehelen, waarbij de belastingbevoegdheid van Polders en Wateringen wordt stopgezet.

Polders en Wateringen zijn vaak eeuwenoude lokale samenwerkingsverbanden die onbevaarbare waterlopen beheren om lagergelegen gronden te beschermen tegen de getijdenwerking en overstromingen. In Vlaanderen zijn nog 59 van die besturen actief, samen hebben ze een werkingsgebied van 311.970 ha of bijna 23% van het Vlaamse landoppervlak. Polders en Wateringen beheren meer dan 10.000 kilometer aan waterlopen, wat hen de grootste waterbeheerders van Vlaanderen maakt.

In het regeerakkoord staat niet dat de Polders en Wateringen zullen worden afgeschaft, maar wel dat hun traditionele bron van inkomsten wordt drooggelegd. Of en wanneer dat zal gebeuren is nog niet duidelijk. Het kabinet van minister Demir vroeg de Vlaamse Milieumaatschappij om de pro’s en contra’s van verschillende beheermodellen op te lijsten. Het blijft momenteel windstil rond die nota.

Naast de Polders en Wateringen telt Vlaanderen nog vier andere waterbeheerders. Van groot naar klein gaat het om de provincies, die overigens steeds meer het beheer van onbevaarbare waterlopen van de gemeenten overnemen, de Vlaamse Milieumaatschappij en De Vlaamse Waterweg. Die laatste beheerder ontstond in 2018 toen NV De Scheepvaart (Albertkanaal) en Waterwegen en Zeekanaal (Leie en Schelde) fusioneerden.

Versnippering

Volgens Robin Verachtert van Natuurpunt is de serieuze versnippering een van de grootste manco’s in het Vlaamse waterbeleid. “Er zijn te veel verschillende waterbeheerders die elk op hun manier naar waterbeleid kijken in functie van hun eigen doelen, historiek en achterban. Het is genoegzaam bekend dat er heel wat kansen liggen om dat veel efficiënter te doen. In het regeerakkoord is de oefening gepland om dat op te lossen. Vanuit Natuurpunt hopen we dat beleidsmakers deze legislatuur de moed vinden om kritisch naar alle waterbeheerders te kijken.”

In hun bezwaarschrift tegen de Stroomgebiedbeheerplannen, roept Natuurpunt samen met de Bond Beter Leefmilieu en de West-Vlaamse Milieufederatie alle Vlaamse waterinstanties, de regionale en lokale besturen en de waterketenbedrijven op om “op een nooit geziene manier te werk te gaan om de doelen van de Europese Kaderrichtlijn Water zo dicht mogelijk te benaderen”.

De roep tot meer efficiëntie is allerminst nieuw. In 2005 pleitte toenmalig minister van Leefmilieu Kris Peeters (CD&V) in het eerste Stroomgebiedbeheerplan voor een hertekening van de huidige organisatie van het waterbeleid. Hij sprak over "een sterk versnipperd landschap, met verspreide bevoegdheden op alle niveaus van het beleid". Om die verschillende beheerders en andere betrokkenen te laten samenwerken, werd rond die tijd de Commissie Integraal Waterbeleid (CIW) opgericht.

“Die versnippering stond in het verleden een coherent beleid in de weg, zelfs nadat de CIW werd opgericht”, zegt professor Meire. “De essentie zal in samenwerking en coördinatie zitten, of dat nu binnen één organisatie of tussen verschillende organisaties is. Structuren kunnen daarin helpen, maar alleen structuren zullen het probleem niet oplossen.”

Dat er te veel spelers in het waterbeheer zijn, erkent ook ingenieur Pieter-Jan Taillieu. Hij werkt als ontvanger-griffier voor de Zuidijzerpolder en is voorzitter van de Vereniging van Vlaamse Polders en Wateringen (VVPW). “In ons geval zijn dat er vijf in één regio en de werkingsgebieden overlappen elkaar. We lopen niet in elkaars weg, maar het maakt het werken complex. Vandaar onze duidelijke vraag om te gaan vereenvoudigen.”

Waterschappen

In een visietekst legt de koepelorganisatie van Polders en Wateringen uit hoe ze een beheer willen naar Nederlands model, met waterschappen die in stroomgebieden van bron tot monding actief zijn. “In het Vlaams regeerakkoord heeft men de Polders en Wateringen overeind gehouden, maar men heeft wel de poten onder onze stoel weggezaagd. Onze werkingsmiddelen komen voornamelijk uit belastingen, die we mogelijk niet meer kunnen innen”, zegt Taillieu.

Polders en Wateringen financieren hun werking door belastingen te heffen op eigendommen in hun werkingsgebied. Dat systeem van eigen belastingen, een autonome financiering dus, wordt door de OESO in een studie over Nederlandse Waterschappen aangehaald als sterkte. Het voorkomt dat uitgaven voor waterbeheer het in een algemene begroting moeten afleggen tegenover andere kostenposten, luidt de redenering.

Toch klinkt in Vlaanderen al langer kritiek op die ‘pestbelasting’, niet in het minst omdat vaak op grote schaal aanslagbiljetten verstuurd worden voor bijzonder lage bedragen. Daar heeft Taillieu begrip voor, al plaatst hij enkele kanttekeningen.

“De discussie gaat vaak om de minimumbelasting, maar de problematiek is veel ruimer. Het is niet logisch dat mensen binnen Polders of Wateringen dienen bij te dragen voor problemen die stroomopwaarts (buiten polder of watering, red.) veroorzaakt worden. De stroomopwaarts gelegen gebieden dragen onvoldoende bij tot de kosten die ze genereren binnen polders en wateringen. Dit staat in schril contrast met het solidariteitsbeginsel.”, zegt Pieter-Jan Taillieu.

“Daarnaast, als je de inningskost ziet, moet je ook toegeven dat er efficiëntere manieren zijn om de nodige werkingsmiddelen te bekomen. Je zou die belasting onder de onroerende voorheffing kunnen onderbrengen en door de Vlaamse Belastingdienst laten innen zoals de gemeente- en provinciebelasting."

"Financiële autonomie is wel belangrijk om als functionele waterbeheerder op basis van een transparante planning, een meerjarenbegroting en haalbare doelen maatwerk te kunnen leveren binnen een watersysteem. Verliezen we die financiële autonomie dan wordt het beheer opgelegd van bovenaf en verliezen we de lokale kennis en betrokkenheid van onze mandatarissen.”

Moderniseren

Polders zijn vooral actief in de kustzone, Wateringen in valleigebieden. Hun werking steunt op wetgeving die sinds de jaren 50 niet meer fundamenteel wijzigde.

Een poging om Polders en Wateringen te moderniseren, strandde in de jaren 90 mede door interne strubbelingen. “De neuzen staan nu wel in dezelfde richting. De huidige organisatie is verouderd en dient dringend gemoderniseerd te worden om de doelstellingen van het integraal waterbeleid waar te maken”, zegt Pieter-Jan Taillieu. “Waterbeheer kan je niet rond administratieve grenzen organiseren. Waterbeheerders dienen te werken van bron tot monding, zodat een coherent waterbeheer tot stand kan komen."

Aan de hand van een voorbeeld uit het werkingsgebied van zijn Polder, verduidelijkt Pieter-Jan Taillieu het probleem. “Van het water dat door onze polder stroomt is 90% afkomstig van buiten de polder. Het beleid stroomopwaarts was decennialang gefocust op het zo snel mogelijk afvoeren van het overtollige water naar de lager gelegen gebieden. De polder dient op te draaien voor problemen die stroomopwaarts veroorzaakt worden door actoren die niet bijdragen tot de werkingskosten."

Een typisch voorbeeld is de sedimentafzet, geeft Taillieu aan. "Onze waterlopen slibben dicht door bovenstroomse erosie. Het ruimen van dat slib op vaak moeilijk bereikbare plaatsen kost handenvol geld. Geld dat afkomstig is van de eigen ingelanden en niet van de veroorzakers. Dit is een algemeen probleem zowel in Polders als Wateringen.”

Administratieve grenzen zijn niet de juiste grenzen om water te beheren, zegt ook professor Waterbeheer Patrick Meire. “Er is ook een groot verschil tussen de bestuursniveaus in het beheer. Operationele diensten staan best zo dicht mogelijk bij de praktijk terwijl het beleidsmatige beter op een hoger echelon zit. Dan kijk ik richting de provincies of het Gewest. Ik heb er in dat verband geen probleem mee dat een polder als uitvoerend orgaan blijft bestaan.”

Professor Meire denkt dat waterbeheer veel meer op bekkenniveau moet gebeuren met het CIW als coördinator. Vlaanderen is ingedeeld in elf van die bekkens. Het water in zo’n bekken (deelstroomgebied) stroomt naar één of enkele grotere waterlopen. In een bekkenbestuur zetelt iedereen die betrokken is bij het Integraal Waterbeleid.

Landbouw

Het aantal Polders en Wateringen is sinds 2000 bijna gehalveerd door fusies en de opheffing van een dertigtal inactieve besturen. “Het spreekt voor zich dat er vandaag nog te veel Polders en Wateringen zijn”, zegt Pieter-Jan Taillieu.

“Er zijn zeker nog fusies mogelijk en zelfs wenselijk. In het verleden werden fusies wel eens tegengehouden door andere niveaus, uit vrees dat ze te groot zouden worden. Tegelijk is de redenering ook: als ze lang genoeg worden klein gehouden, stoppen ze ooit wel met hun werking.”

Polders en Wateringen kennen bovendien een democratisch deficit in hun bestuur. “Iedereen heeft stemrecht in de Algemene Vergadering, maar vaak zijn het enkel de relatief grote eigenaars die het overwicht hebben”, erkent Taillieu. “De criteria voor stemrecht zijn bepaald vanaf een bepaalde grootte van eigendom en leidt tot een foute afspiegeling van de maatschappij, wat maakt dat we de stempel meekrijgen dat we enkel en alleen in functie van landbouwers werken."

"In onze polder heeft Natuurpunt bijvoorbeeld veel eigendommen in De Blankaart, maar tegelijk ook maar 1 stem op de Algemene Vergadering. Sommige polders gaan daar wat creatiever mee om, door bijvoorbeeld adviserende leden aan het bestuur toe te voegen om het evenwicht te bewaren.”

Professor Waterbeheer Patrick Meire is kritisch. "Als Polders en Wateringen enkel landbouwbelangen dienen, dan tekenen ze hun eigen doodvonnis, ze moeten een andere richting inslaan. Maar dat is heel moeilijk voor een organisatie die in hoofdzaak bestuurd wordt door één groep stakeholders (vooral landbouwers, red.). Die groep stakeholders verbreden om veel meer doelstellingen te implementeren, vereist een andere aanpak en daar zit een knelpunt. Waarmee ik niet wil zeggen dat ze allemaal hetzelfde zijn en dat er geen evolutie in zit."

“De vraag is of Polders en Wateringen nog organisaties van deze tijd zijn", stelt Meire. "Dat het innen van belastingen afgeschaft wordt, zou een goede zaak zijn, maar de Polders zelf afschaffen lijkt me niet noodzakelijk de juiste oplossing. Als er binnen waterbeheer iets belangrijk is, dan is het kennis. De meeste mensen in de Polders hebben een zeer grote veldkennis. Als je die structuren afschaft en ook de kennis verliest, dan zet je een stap achteruit. Als je hervormt en die kennis integreert in andere diensten, dan zou dat een oplossing kunnen zijn.”

Water lokaal vasthouden

Die lokale kennis van het watersysteem, waarbij het onderhoud ook door lokale mensen gebeurt, is een sterkte die ook de Polders en Wateringen zelf in de verf zetten. Al is het waterbeleid door zijn organisatie dus soms nog te vaak gericht op de noden van één actor: de landbouw. Die wil in essentie akkers bewerken zonder natte voeten, maar tegelijk in droge zomermaanden zoveel mogelijk kunnen beregenen.

Er is echter een kentering gaande. “De afgelopen decennia richtte het beleid zich op afvoer, we wilden wateroverlast vermijden”, zegt Taillieu. “We zijn echter een belangrijk aspect uit het oog verloren: water lokaal vasthouden. Hadden we daar meer op gefocust, dan hadden we de droogteproblematiek meer onder controle. Als waterbeheerders zoeken we naar oplossingen om die buffering te verhogen: zo veel mogelijk water vasthouden op de plek waar het valt."

Lokaal merkt Taillieu een veranderende kijk en praktijk, al is de oplossing complexer dan enkel een hoger peilen in de waterlopen. “Er zijn mogelijkheden om waterpeilen tijdelijk hoger te houden of bepaalde gebieden andere peilregimes te geven. Het is vooral zaak om de waterafvoer te beperken en af te remmen stroomopwaarts. Water opsparen in wachtbekkens maakt ook deel uit van de vele kleine puzzelstukjes die we kunnen samenleggen."

"Mensen in het bestuur kennen de lokale situatie goed en ervaren welke impact klimaatverandering heeft op de lokale landbouw. Bij ons kan tijdens een natuurlijke overstroming tot de helft van het gebied onder water staan en de landbouw heeft zich daar min of meer op aangepast. Tegelijk staan we bijvoorbeeld argwanend tegenover de groentenindustrie die door het wateraanbod steeds meer naar onze regio opschuift en voor het slagen van de teelten afhankelijk is van beregening."

"Het beschikbare water kan spijtig genoeg vaak maar één doel dienen, landbouw, natuur, drinkwater, … Deze voorbeelden tonen aan dat eens men in het bestuur zetelt men ook als waterbeheerder dient te redeneren en niet enkel vanuit het belang van één specifieke actor", zegt Taillieu.

Natte natuur

Polders beschikken al lang als enige waterbeheerder van de onbevaarbare waterlopen in Vlaanderen over een vergunningensysteem voor watercaptaties. Het toont volgens Taillieu aan dat het hen menens is.

Ook het besef dat er stukken ingepolderd land terug naar de natuur zullen gaan, is binnengesijpeld. “Ja, er zullen stukken ingepolderd land teruggegeven worden aan de natuur. Dat gebeurt nu al, in de Uitkerkse Polders bijvoorbeeld of in het kader van de uitbreiding van het Zwin."

De aanpak van droogte hangt onder meer samen met natuurontwikkeling, legt hij uit. "Voor de creatie van natte natuur gaat ook de landbouw inspanningen moeten doen. We kunnen niet alle natuurgebieden permanent onder water zetten en binnen de waterlopen zijn er eveneens limieten. Ook op andere plaatsen moet gebufferd en geïnfiltreerd worden.”

De aanpak van droogte heeft niet alleen gevolgen voor landbouwers, merkt Taillieu tot slot nog op. “De laatste jaren worden we geconfronteerd met verzilting en dat heeft ook impact op de drinkwaterproductie”, zegt Taillieu.

“Rond verzilting zijn we zeer sterk gaan sturen. Het IJzerbekken is een klein bekken en onder de waterbeheerders hebben we afspraken gemaakt rond watertransfers om het water zo billijk mogelijk te verdelen. We hebben een mogelijkheid om water naar ons bekken te leiden via de kanalen Gent-Brugge-Oostende en Oostende-Nieuwpoort. Door een nauwere samenwerking met onder meer De Vlaamse Waterweg kunnen we vermijden dat er onnodig geloosd wordt naar zee terwijl ons bekken droog staat."

"De normale waterpeilen van voorheen halen we niet meer en waterlopen vallen in de zomer droog, met vissterfte, blauwalgen of botulisme als gevolg. Er is ook meer diffusere verontreiniging omdat er geen debiet meer is om afvalwater (effluent) te verdunnen waardoor je een opbouw krijgt van afvalstoffen.”

Hoe het Vlaams regeerakkoord in de praktijk zal worden omgezet blijft voorlopig een vraagteken. De afstemming van een sterk, coherent en ambitieus beleid met de aanwezige lokale gebiedskennis lijkt echter cruciaal. Minister Demir liet nog niet in haar kaarten kijken.