Inspectie Financiën hekelt aanbestedingsbeleid tijdens corona

 Leestijd: 8 minuten0

De Inspectie van Financiën raakte vorig jaar danig gefrustreerd over de wijze waarop de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid en de taskforce tijdens de coronacrisis meermaals de elementaire aanbestedingsregels negeerden. Rapporten die Apache kon inkijken, tonen hoe de initieel coulante houding van de inspecteurs, eigen aan de uitzonderlijke crisissituatie, stilaan plaats maakte voor een ferme opstelling.

De Federale Overheidsdienst Volksgezondheid (FOD Volksgezondheid) besteedde de eerste maanden van de coronacrisis honderden miljoenen aan beschermingsmateriaal en de ontwikkeling van een strategie rond testen en contactopsporing. Daarbij werden doorlopend elementaire aanbestedingsregels met de voeten getreden.

Nochtans liet de regering zich van in het begin van de coronacrisis bijstaan door duur betaalde consultants, gespecialiseerd in overheidsopdrachten. “Blijkbaar is de wereld van consultants niet vertrouwd met het toepassen van de wetgeving bij overheidsopdrachten”, klonk het sarcastisch, zes (!) maanden na de start van de eerste lockdown, in een advies van de Inspectie van Financiën.

De Inspectie van Financiën is een overheidsdienst die de wettelijkheid, regelmatigheid, budgettaire haalbaarheid en opportuniteit van overheidsuitgaven onder de loep neemt. De controle moet misbruiken uitsluiten en producten of diensten aan de beste prijs helpen krijgen. Apache kreeg inzage in alle adviezen van de Inspectie tot begin november 2020.

19 miljard euro

Sinds het uitbreken van de coronacrisis, zo becijferde Het Laatste Nieuws recent, zou de regering al 19 miljard euro hebben uitgegeven, waarvan een kwart aan beschermend en medisch materiaal en alles wat te maken heeft met testen en opsporen. Een groot deel van die uitgaven gebeurde door administraties onder de bevoegdheid van de FOD Volksgezondheid en de taskforce.

De wereldwijde gezondheidscrisis zette een enorme druk op de hele toeleveringsketen van beschermingsmateriaal. Ook België stortte zich op die oververhitte markt om in de eerste plaats mondmaskers te pakken te krijgen. Een strategische stock was er niet meer, die werd in de loop der jaren vernietigd, zonder dat er een (roterend) alternatief kwam. Omdat er de afgelopen decennia ook te weinig geïnvesteerd werd in preventie, moest in allerijl een systeem van testen en contactopsporing worden opgezet.

De wereldwijde gezondheidscrisis zette een enorme druk op de hele toeleveringsketen van beschermingsmateriaal

In normale omstandigheden zouden overheden de miljoenenuitgaven van de afgelopen maanden nooit afsluiten zoals dat het voorbije jaar gebeurde. Maar zeker de eerste maanden van de coronacrisis waren niet ‘normaal’. Door tekorten aan beschermingsmateriaal speelde zich op Vlaams niveau een drama af in de rusthuizen. Federaal werd er alles aan gedaan om ziekenhuizen, en dan vooral de afdelingen intensieve zorg, niet te laten crashen.

Het is de Inspectie Financiën die op al die uitgaven een minimale check deed en een advies moest leveren. En daarbij werden ook risico’s genomen.

Nood breekt wet

“Gezien uitzonderlijke omstandigheden, geen bezwaar tegen voorafbetaling”, schrijft de Inspectie van Financiën eind maart 2020 bij een bestelling van 150.000 dollar aan neuswissers uit Hong Kong. “Nood breekt wet. Het dossier bevat enkel de factuur en geen bevestiging van het FAGG (Federaal Agentschap voor Geneesmiddelen en Gezondheidsproducten, red) of Deloitte. De Inspectie gaat ervan uit dat de leverancier betrouwbaar is.”

Op 2 april werd voor 1.621.400 euro maskers besteld bij XML-MED op basis van “een niet ondertekende overeenkomst tussen mevrouw de Minister (Maggie De Block, red.) en leverancier aan een normale prijs, gezien de voorgaande bestellingen bij andere leveranciers.” Er was ook geen bevestiging van de taskforce van de FOD Volksgezondheid bijgevoegd.

Diezelfde dag werd voor 8.760.400 euro mondmaskers besteld bij Xpect. “Akkoord gezien dit onmiddellijk beantwoordt aan de behoefte van de ziekenhuizen en gezondheidsinstellingen”, schrijft de inspecteur. “Bij dit dossier is geen akkoord van de taskforce gevoegd, noch van Deloitte. Uit de orderbevestiging maakt de Inspectie van Financiën op dat het om FFP2-maskers gaat. De eenheidsprijs lijkt dus aanvaardbaar.”

En zo gaat het in de eerste weken van de crisis door. De inspectie merkt op dat de prijzen voor maskers variëren. Opvallend: het zijn vooral Belgische leveranciers die goede punten krijgen over hun ‘redelijke prijzen’.

Dat kan niet altijd gezegd worden van Aziatische leveranciers. Sinopharm Hong Kong (deel van China National Pharmaceutical Group), bijvoorbeeld, rekende hoge eenheidsprijzen aan bij een bestelling van 16 miljoen euro aan maskers. “XXX (bedrag gemaskeerd, red.) voor chirurgische maskers, is wel zeer veel. Hoe valt dit te verantwoorden?”, vraagt de inspectie zich af. Ook de prijszetting van ander beschermend materiaal is soms onduidelijk. De Inspectie van Financiën stelt bovendien vragen bij hoge transportkosten.

De inspectie merkt op dat de prijzen voor maskers variëren. Opvallend: het zijn vooral Belgische leveranciers die goede punten krijgen over hun ‘redelijke prijzen’

Handschoenen in strijd met wetgeving

Finaal volgt in alle voorgaande gevallen een gunstig advies, omwille van de noodsituatie. Het is de periode waar met man en macht gezocht wordt naar beschikbare voorraden om aan de nood te voldoen. “Ik zal pas tevreden zijn als er voldoende beschermingsmateriaal in ons land aanwezig is én we een strategische voorraad kunnen opbouwen”, zei toenmalig staatssecretaris Philippe De Backer (Open Vld) in een persmededeling op 14 april.

Een week later gaf hij aan dat de ziekenhuizen meldden over voldoende voorraad te beschikken. “Er zijn dus vandaag geen tekorten. Sommige ziekenhuizen geven ook aan dat ze geen nood meer hebben aan extra (strategische) voorraad.”

Op 20 april, veertien dagen voor het begin van de exitstrategie, maakt de Inspectie van Financiën een eerste opmerking over het niet correct toepassen van de wetgeving van overheidsopdrachten. “De inspectie merkte reeds op dat de transportkosten onderworpen zijn aan de wet overheidsopdrachten, zeker als er voldoende leveringstermijn is om deze toe te passen”, zo staat te lezen in het rapport over een lading handschoenen. Die kostte een half miljoen euro meer dan gebudgetteerd, omwille van transportkosten en invoerrechten.

Bij een bestelling van 72 miljoen euro chirurgische mondmaskers bij XML op 22 april, neemt de Inspectie van Financiën aan dat dit nog hoort tot de dringende behoefte aan mondmaskers van ziekenhuizen en zorginstellingen.

Langetermijnvisie ontbreekt

Bij een regularisatie van een bestelling N95-mondmaskers, vraagt de Inspectie van Financiën voor het eerst om een langetermijnvisie rond stocks en aankopen. “Het zou aangewezen zijn om een planning van de bestellingen in de nabije toekomst te kunnen krijgen”, zo staat te lezen. “De Inspectie neemt aan dat er nog vele onzekerheden zijn, maar een schatting moet toch kunnen.”

Het is het moment waarop de overheidsdiensten vooruit beginnen kijken. “Omdat de voorraden voor de meeste geneesmiddelen volstaan voor de komende 4 weken, verlegt het FAGG de focus naar het garanderen van beschikbaarheid tot eind juni en vervolgens eind 2020.”

Inspectie van Financiën: ‘De wet op de overheidsopdrachten dient te worden gerespecteerd voor de toekomst. Alvorens nog contracten goed te keuren, wil de Inspectie antwoorden op de gestelde vragen in verband met de strategie’

De exitstrategie wordt eind april stilaan duidelijk. “Testing en chirurgische maskers vormen allebei een cruciaal onderdeel van de voorgestelde exitstrategie”, zei toenmalig staatssecretaris De Backer in een persmededeling. “We hebben ondertussen de kaap van 10.000 testen per dag overschreden. (…) De capaciteit wordt ondertussen verder opgevoerd naar meer dan 25.000 tests. Ook wat de chirurgische maskers betreft, hebben we ons al zorgvuldig voorbereid. Er zijn er ondertussen zo’n 112 miljoen besteld en al meer dan 24 miljoen geleverd.”

Urgentie daalt, overtredingen blijven

Vanaf halverwege mei – de eerste versoepelingen werden op 4 mei aangekondigd – begint de Inspectie van Financiën zich steeds meer vragen te stellen bij de aankoopstrategie van de federale overheid. De inspecteurs vinden het ook stilaan tijd dat de wetgeving rond overheidsopdrachten gerespecteerd wordt.

“Er wordt steeds dossier per dossier om advies gevraagd, zonder een strategische nota”, zo staat te lezen in een advies van de Inspectie van Financiën van 14 mei over een bestelling FFP2-maskers ter waarde van een miljoen euro. “De Inspectie heeft hier reeds herhaaldelijk op aangedrongen. De urgentie kan niet blijvend worden ingeroepen. De wet op de overheidsopdrachten dient te worden gerespecteerd voor de toekomst. Alvorens nog contracten goed te keuren, wil de Inspectie antwoorden op de eerder gestelde vragen in verband met de strategie.”

Hetzelfde valt te lezen bij een aanpassing van de bestelling van 72 miljoen euro aan mondmaskers, waar plots 8 miljoen euro transportkosten bijkomen. “De eerste (lading) zal per vliegtuig gebeuren omdat er nog steeds een groot tekort is aan chirurgische maskers op het werkveld”, zo staat in de motivering.

De Inspecteurs dringen erop aan om dat bedrag te heronderhandelen, aangezien voorlopig enkel maar een eerste levering per luchtcargo zal doorgaan. “De Inspectie neemt aan dat de marktomstandigheden nog dermate chaotisch zijn dat er nog steeds geen ‘normale’ marktbevraging kan gebeuren. Ook hierover ontbreekt enige planning.”

Normaliteit valt in dovemansoren

Op 26 mei, bij een advies over een bestelling van anderhalf miljoen euro aan schorten bij Sioen, scherpen de inspecteurs hun verwachtingen aan. “Bij de volgende dossiers verwacht de Inspectie de bewijsstukken dat de wet op de overheidsopdrachten werd nageleefd. Aangezien de eerste golf voorbij is, kan men terugkeren naar de normaliteit. Tenzij er omstandige motivering wordt gegeven waarom dit nog niet kan.”

Op 29 mei geven de inspecteurs nog een ‘eenmalig akkoord’ omdat het om testmateriaal gaat. “Er dient overgegaan te worden tot het uitschrijven van een overheidsopdracht. De Inspectie verwijst naar haar vorige adviezen waar wordt aangedrongen op de wettelijke normaliteit. Dit lijkt evenwel in dovemansoren te vallen”, zo schrijven de inspecteurs aan het FAGG.

Inspectie van Financiën: ‘De Inspectie verwijst naar haar vorige adviezen waar wordt aangedrongen op de wettelijke normaliteit. Dit lijkt evenwel in dovemansoren te vallen’

Op 3 juni dreigt die Inspectie van Financiën opnieuw omdat de wetgeving nog steeds niet gevolgd wordt. “Nog steeds geen volledig dossier”, schrijft de inspecteur bij een dossier over tubes waarin neuswissers bewaard worden. “De Inspectie kan akkoord gaan aangezien het om testmateriaal gaat. Uiterlijk 12/6 dient een volledig dossier te worden voorgelegd in verband met strategische visie. Na die datum zal de Inspectie geen onvolledige dossiers meer goedkeuren”, zo klinkt het gericht aan het FAGG.

Bij een bestelling spierverslappers op 4 juni is de inspectie duidelijk geïrriteerd. “In haar negatief advies van 29/5 vroeg de Inspectie nogmaals om een nota met motivering inzake de hoogdringendheid van de bestelling, door de bevoegde minister van de taskforce”, zo staat te lezen. De verantwoording bij de bestelling volstaat kennelijk niet.

“Deze nota is hierop geen antwoord. In wiens naam werd deze nota geschreven? De toelichting spreekt over tekorten en onvoldoende reserves, zonder enige kwantificering. De opdracht zou niet of zeer moeilijk aan een andere onderneming kunnen worden toevertrouwd. Wat verstaat men onder zeer moeilijk? De aanbesteding gebeurde niet strikt volgens de regels van de overheidsopdrachten, aangezien de hoogdringendheid niet werd verantwoord. Een mededingingsprocedure had hier gekund.”

Aangezien de taskforce aantoonde dat er een vorm van marktbevraging gebeurd was, gaf de Inspectie van FInanciën wel nog ‘uitzonderlijk’ haar akkoord. “Voor de toekomst blijft de noodzakelijkheid aan een strategische nota, door de bevoegde minister, overeind.”

Het is dus niet alleen over de bestelling van beschermend materiaal, maar ook voor alles wat te maken heeft met testen, dat de kritiek steeds terugkeert. Halverwege de zomer laat de Inspectie wel verstaan dat ze zicht heeft op het totaalplaatje van bestellingen.

Dode letter

Maar dan moet het testplatform bis, dus zonder de farmabedrijven, nog operationeel worden. We zijn eind augustus.

“De Inspectie dringt er nogmaals op aan dat de dossiers dienen gestoffeerd te worden met de nodige bewijsstukken om de beweringen te staven (tot op heden is dit nog steeds dode letter)”, aldus een inspecteur over de gunning uit elf kandidaten om een bestelling bij de plaatsen.

“De Inspectie neemt dan ook aan dat de bestelling al geplaatst is en dit louter een formaliteit is en er ook geen prijsvergelijking mogelijk is. De Inspectie stelt ook vast dat niet alle consultants werden opgezegd, gezien de geadresseerde van de offerte. Ook hierover graag uitleg, alvorens de facturen weer worden voorgelegd. Gezien de huidige toestand kan de Inspectie, met enige tegenzin, niet anders dan gunstig advies te verlenen.”

Inspectie Financiën: ‘Blijkbaar is de wereld van consultants niet vertrouwd met het toepassen van de wetgeving bij overheidsopdrachten. Een onderhandeling per mail is geen gunningsdossier’

De kritiek gaat verder omdat de inspectie haar advies, in het dossier van analysetoestellen, moet vormen op basis van mailverkeer. “Blijkbaar is de wereld van consultants niet vertrouwd met het toepassen van de wetgeving overheidsopdrachten. Een onderhandeling per mail is geen gunningsdossier. (…) De Inspectie is overtuigd van de noodzakelijkheid van het opdrijven van de testcapaciteit tegen de herfst. De weg die daarvoor wordt bewandeld roept grote vragen op inzake het toepassen van de wetgeving overheidsopdrachten.”

Zes maanden na de start van de coronacrisis, zet de Inspectie Financiën finaal de hakken in het zand.

“Na vandaag zal de Inspectie van Financiën geen dossiers meer aanvaarden die niet voldoen aan de nota inzake de samenstelling van de Covid-dossiers”, zo staat op 18 augustus te lezen in een advies bij een bestelling van bijna 400.000 euro handschoenen bij Mediq Medeco.

Het dreigement heeft effect. In de adviezen die volgen na half augustus worden amper nog opmerkingen gemaakt over de gevolgde procedures. Uit de dossiers blijkt ook dat de checklists heel minutieus worden ingevuld.

De inspecteurs zijn wel op hun hoede wanneer eind september een bestelling tubes voor neuswissers geplaatst wordt zonder overheidsopdracht. “Dit mag niet beschouwd worden als een precedent”, zo staat in het advies. “Er dient een overheidsopdracht te worden uitgeschreven voor nieuwe bestellingen. Na ‘discussie’ tussen de taskforce en Medista (de leverancier van de tubes, red.) zal voor de Inspectie geen basis voor akkoord meer zijn. Er dient een omstandige toelichting te worden gegeven bij elke vergelijkbare omstandigheid.”

In de gewesten kwamen de overheidsopdrachten niet anders tot stand. Begin december schreef het Rekenhof een kritisch rapport over de aanbestedingsprocedure van het contactonderzoek.


Voor dit onderzoeksartikel verkreeg Apache inzage in meer dan honderd adviezen van de inspectie Financiën voor uitgaven onder de bevoegdheid van minister van Volksgezondheid en de taskforce Shortages. De documenten, ter beschikking gesteld na toepassing van de wetgeving openbaarheid van bestuur, beslaan de periode eind maart tot en met begin november 2020. Aangezien veertig dagen aan de beslissing tot vrijgave voorafging, werden recentere adviezen nog niet ingekeken.


Uitgelichte afbeelding: FFP2-mondmasker (Foto: Nanacola (Pixabay))

Auteur: Steven Vanden Bussche

Steven Vanden Bussche studeerde geschiedenis aan de UGent en mag ook lesgeven aan het secundair onderwijs. Sinds 2005 werkt Steven als journalist. Eerst als regiocorrespondent voor Het Laatste Nieuws en de VRT, daarna zeven jaar voor het persagentschap Belga. Sinds augustus 2017 schrijft Steven voltijds voor Apache.

Word lid

Word jij lid van Apache? Lees direct verder en steun onafhankelijke onderzoeksjournalistiek. Nu al vanaf 6,25 euro per maand.


Ja, ik word lid

Word nu lid van Apache en geniet van deze voordelen:

  • Toegang tot alle ruim 4.000 artikels
  • Deel de artikels gratis met je vrienden
  • Toegang tot alle dossiers en het volledige archief
  • Treed in discussie met journalisten en andere lezers
  • Korting op events en andere journalistieke producten, zoals e-books