Goedgevulde kabinetten stutten de particratie

 Leestijd: 11 minuten0

Kabinetsmedewerkers maakten in de vorige legislatuur 60 à 70% uit van het totale personeelsbestand van de Vlaamse beleidspartijen op federaal en Vlaams niveau. Die kabinetsmedewerkers beschikken over meer informatie, en hebben zo vaak veel meer toegang tot én invloed op het beleid dan andere partijmedewerkers. Dat blijkt uit onderzoek van Pieter Moens (UGent).

De kabinetten van ministers zijn in België traditioneel goed gevuld. Goede bedoelingen om het aantal kabinetsmedewerkers te verminderen, of de kabinetten zelfs in hun geheel af te schaffen, bleven de voorbije jaren steken bij intentieverklaringen. Pieter Moens, doctorandus aan de Gentse vakgroep Politieke Wetenschappen, doet onderzoek naar deze kabinetten, en andere politieke medewerkers. Wat maakt ‘cabinettards’ nu zo bijzonder?

Moens situeert de Vlaamse kabinetten met hun ambitieuze adviseurs in een diepgewortelde napoleontische politieke cultuur. De oer-Belgische traditie contrasteert met de schijnbare bereidheid van de Vlaamse politieke klasse om het aantal ‘cabinettards’ terug te brengen, en te komen tot een afslanking en zelfs afschaffing van de kabinetten. Daartoe werden midden de jaren 90 van vorige eeuw al plannen gemaakt in het kader Nieuwe Politieke Cultuur, (NPC) die echter slechts tot minieme resultaten hebben geleid.

Kabinettencultuur

Over de politieke kabinettencultuur nemen politieke analisten en mediatieke politicologen al wel eens vaker de pen ter hand. Naar aanleiding van de affaire Kucam beschreef Marc Reynebeau in De Standaard de kabinetten nog weinig respectvol als “ateliers van de particratie”. “De partijgetrouwen in de kabinetten monopoliseren de informatie, zij oefenen een informele, allerminst transparante macht en zeggenschap uit die ze usurperen, ten koste van het parlement en de administratie,” luidde zijn meedogenloze oordeel.

Pieter Moens (UGent): ‘Het grote aantal medewerkers en hoe die posten worden ingevuld maakt duidelijk dat we sterk aanleunen bij de Zuid-Europese traditie’

Vorig jaar nog stuurde de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco) er in een rapport nog op aan om de voorwaarden voor aanwerving en tewerkstelling van kabinetsleden vast te leggen en hun werk transparanter te maken. Volgens Greco moet er ook een toezichts- en sanctiemechanisme ontwikkeld worden.

Dat de regering-Jambon I zich op verschillende vlakken wil spiegelen aan voorbeelden uit het Noorden, vindt geen weerslag in concrete plannen om politieke kabinetten af te slanken, laat staan op te doeken. Met de administratie heeft de regering wel plannen tijdens de komende legislatuur, maar over de kabinetten wordt nauwelijks gerept in de Beleidsnota Algemeen Regeringsbeleid, en evenmin in de beleidsnota’s van Bart Somers (Open Vld), Vlaams minister van Binnenlands Bestuur en Bestuurszaken.

Het voorbeeld van Nederland waar een minister het moet doen met amper één echt politiek benoemde medewerker (politiek adviseur of PA) lijkt wel heel ver weg. Intussen lijkt ook aan de politieke benoemingen in de administratie niet snel een einde te komen.

Onderzoek naar politiek medewerkers

Met zijn onderzoek naar politiek medewerkers vindt Pieter Moens aansluiting bij een onderzoekstraditie die wel wat hiaten vertoont. De rol en positie van kabinetten zijn wel degelijk al sinds lang het onderwerp van onderzoek aan de Vlaamse universiteiten.

Pieter Moens (Foto: © UGent)

Professor Marleen Brans (KU Leuven) laat echter weten dat de wetenschappelijke studies tekortschieten om evoluties op langere termijn in het Vlaamse landschap wetenschappelijk te duiden. “Er is onvoldoende structureel onderzoek verricht om sterk gegronde uitspraken te doen over mogelijke veranderingen doorheen de tijd”, zegt Brans.

Moens heeft als onderzoeker interesse in wat politiek medewerkers doen, om welk profiel van mensen het gaat en wat zij betekenen voor een partij. Hij is daarom de geknipte persoon om ons op weg helpen als we willen weten “wat cabinettards bijzonder maakt binnen ons politiek bestel, wanneer je hun profiel naast dat van andere politieke medewerkers legt.”

Moens bevraagde meer dan 1.000 verschillende politieke medewerkers in België en Nederland, en kreeg zo zicht op de verhouding tussen partij en kabinet, tussen kabinet en administratie, en op het carrièreverloop van kabinetsmedewerkers. “Al is het beeld voor onderzoekers nog steeds niet helemaal helder”, zegt Moens. “Er is zeer weinig transparantie op dit vlak bij de politieke partijen.”

In de zuidelijke traditie

Grof geschetst zijn er volgens de politieke wetenschapper twee grote tradities in Europa die bepalen hoe een minister met zijn/haar medewerkers samenwerkt. “De Angelsaksische traditie, waar ook Nederland en de Scandinavische landen bij aansluiten, kent een klein tot zeer klein aantal adviseurs, en een onafhankelijke administratie. In Nederland heeft een minister maximum twee politiek benoemde medewerkers. De administratie is in Nederland ook veel sterker. Daar kunnen we het ambtenarenapparaat beschouwen als een permanent expertisecentrum.”

De medewerkers van de minister in Nederland heten politieke adviseurs. “Die volgen het dagelijkse politieke reilen en zeilen op voor de minister. Het zijn ‘politieke fixers’ die de juiste contacten leggen, die wel eens naar de fracties stappen om een opening te forceren en die politiek strategische zaken proberen te helpen verwezenlijken”, zegt Moens.

Foto: Mak (Unsplash)

In vergelijking met onze noorderburen kent België gigantisch veel kabinetsmedewerkers. “De kabinetten van bijvoorbeeld de federale vicepremiers hebben een personeelsbezetting van tussen 57 en 75 medewerkers”, zegt Moens.

Dit enorme verschil toont meteen aan hoe anders de zaken in ons land in elkaar zitten. De kabinetten van de Vlaamse minister-president en de vice-minister-presidenten hebben een maximum van 41 voltijds equivalenten. “In het federale systeem en dat van de gemeenschappen en gewesten zijn die kabinetten van groot belang”, gaat Moens verder. “Ze zijn echt omvangrijk, wat altijd zo is geweest. Pogingen om dit af te schaffen zijn op een sisser uitgedraaid.”

“Het grote aantal medewerkers en hoe die posten worden ingevuld maakt duidelijk dat we sterk aanleunen bij de Zuid-Europese traditie, waarbij Frankrijk de kroon spant in het aantal personeelsleden op het kabinet.”

Vlaanderen wil de Noord-West-Europese richting uit, en beschouwt Nederland en de Scandinavische staten als gidslanden. “De organisatie van onze besluitvorming ligt echter sterk in de lijn van de napoleontische cultuur. We doen het met Vlaanderen niet noodzakelijk zoveel beter dan andere landen in die traditie, met die nuance dat we naar iets minder medewerkers zijn geëvolueerd”, zegt Moens.

Rekrutering

Wanneer een partij op zoek gaat naar inhoudelijke adviseurs voor een kabinet heeft Moens twee eigenschappen voor ogen die idealiter samenvallen met één persoon. “Je zoekt bij de vorming van een kabinet mensen die een inhoudelijke expertise hebben, en mensen die een politieke affiniteit hebben met het project van de partij.”

Pieter Moens: ‘Het is goed dat cabinettards zowel het ideeëngoed van de partij delen, als de juiste expertise bezitten’

Moens merkt op dat partijen in de eerste plaats graag binnen hun eigen netwerk kijken, en dan vooral binnen het ledenbestand. Vanuit het perspectief van een partij is het volgens hem logisch dat men naar zulke profielen op zoek gaat. Ook vanuit democratisch oogpunt meent Moens dat daar goede redenen voor zijn.

“Vaak hoor je dat mensen hun ongenoegen laten blijken over die gang van zaken. Maar om de vertegenwoordigende democratie goed te laten verlopen, is het mijns inziens goed om zowel het ideeëngoed te delen, als de juiste expertise te bezitten.”

Met dien verstande dat Moens zich geen grote voorstander noemt van het kabinettensysteem op zich. “Als je ervoor kiest, vind ik wel dat er een grote rol moet zijn voor mensen die zich achter het ideeëngoed van een partij kunnen scharen.”

“Een minister geeft immers een heel aantal taken uit handen, aan mensen die hem of haar assisteren”, zegt Moens. “Heel veel zaken op kabinetten blijven onder de waterlijn. Een minister zet daar achteraf vaak gewoon zijn/haar handtekening onder. De eigenlijke afspraken buiten de publieke spotlights maken adviseurs vaak onder elkaar, samen met adviseurs op andere kabinetten, omdat België en Vlaanderen coalitieregeringen kennen. Afstemming tussen de partners binnen de regering gebeurt via de interkabinettenwerkgroepen waar medewerkers van verschillende kabinetten elkaar ontmoeten. Op die besluitvorming moet er politieke controle zijn.”

Detachering

Als een partij op zoek gaat naar expertise voor een kabinet, kan ze die vaak vinden binnen de departementen van de Vlaamse Overheid. Bovendien is zo’n tijdelijke overstap financieel aantrekkelijk. Voor de ambtenaar, maar zeker ook voor het kabinet.

“Via het systeem van detachering krijg je als ambtenaar een kabinetspremie bovenop je loon. Die premie is niet zo hoog als het volledige loon dat je aan een kabinetsmedewerker zou moeten betalen indien die geen ambtenaar is. Dat maakt het detacheringssysteem extra interessant voor kabinetten aangezien ze geen volledig loon moeten uitbetalen”, verduidelijkt Moens.

Het systeem van detachering heeft echter heel wat negatieve gevolgen. Een kabinetsmedewerker heeft te allen tijde het recht om terug te keren naar zijn vroegere functie van ambtenaar. Binnen administraties die al opgevuld zijn via politieke benoemingen, heeft iemand die cabinettard is geweest dan onherroepelijk een politieke kleur. Bovendien kunnen er, zo merkt Moens op, tijdens de detachering andere machtsverhoudingen ontstaan, die nadien weer hersteld moeten worden.

Pieter Moens: ‘Heel veel zaken op kabinetten blijven onder de waterlijn. Een minister zet daar achteraf vaak gewoon de handtekening onder’

“Wanneer iemand als ambtenaar binnen een bepaalde dienst een leidinggevende boven zich heeft, en naar een kabinet vertrekt, heeft die persoon plots de leiding over zijn eigen vroegere overste, wat de verhouding tussen mensen kan verzuren. Dit fenomeen creëert wantrouwen op 2 vlakken: tussen ambtenaren onderling en tussen kabinet en ambtenaren met een andere politieke kleur”, stelt Moens.

“Het gevolg is dan dat heel veel ministers en cabinettards zeggen alleen nog op het kabinet te kunnen vertrouwen, aangezien het in de administratie vol zit met anders-politiek gekleurden.” De detachering zorgt volgens Moens met andere woorden voor een soort van permanent wantrouwen tussen administraties en kabinetten, nog bovenop de cultuur van de politieke benoemingen.

Het lijkt erop dat het kabinettenprobleem er paradoxaal genoeg ook voor zorgt dat we het niet opgelost krijgen. Kabinetten kunnen door een adequate rekrutering de administratie in kwaliteit gaan overvleugelen.

“Dan kom je terecht in een soort van vicieuze cirkel waardoor kabinetten nodig blijven. Het mechanisme van detachering zorgt ervoor dat je een permanente instabiliteit binnen je administratie creëert doordat het lege plaatsen creëert. Expertise wordt uit de ambtenarij gehaald waardoor er voortdurend blinde vlekken ontstaan. Als je wil dat die administratie een permanent expertisecentrum wordt, kan je dat heel moeilijk op die manier verwezenlijken.”

Moens ziet dat wantrouwen zich manifesteren wanneer kabinetten weinig informatie delen met de administratie uit vrees dat die informatie bij andere partijen terechtkomt. “Of erger nog: de vrees dat de administratie gaat tegenwerken.”

“Door de detacheringen, raakt de administratie extra verkleurd, en kom je in een vicieuze cirkel. Waardoor het ook objectief zo is, dat je bij je start als minister een kabinet nodig hebt om in vertrouwen te kunnen werken. Het is dus een heel moeilijke puzzel om uit dit systeem uit te geraken.”

Particratie

Uit Moens’ cijfers blijkt dat kabinetsmedewerkers binnen een partij 60 à 70% van het hele personeelsbestand beslaan. Dus met het hele personeelsbestand van een partij erbij: hoofdkwartier, parlementaire fracties, studiedienst. Dit maakt volgens Pieter Moens deel uit van het verhaal van de particratie, en is verweven met het gegeven dat parlementairen heel weinig te zeggen hebben.

Pieter Moens: ‘Detachering haalt expertise uit de ambtenarij waardoor daar voortdurend blinde vlekken ontstaan’

Moens geeft aan dat parlementairen één persoonlijke medewerker hebben. “Als we mild zijn ook één inhoudelijke medewerker die ook voor de fractie werkt. Als je op die manier inhoudelijk een minister moet controleren die tientallen medewerkers heeft… Begin er dan maar eens aan. Dat geldt ook voor de hoofdkwartieren, waar partijvoorzitters ondersteund worden door uitgebreide studiediensten en communicatiecellen.”

Waarnemers wijzen erop dat PS vanuit de partij sterke controle probeert te behouden op de kabinetten. Medewerkers verlaten soms het kabinet van een minister en gaan opnieuw op de partij werken. Moens beaamt dat de Franstalige socialisten over een sterk hoofdkwartier met een gedegen studiedienst beschikken. “De praktijk toont aan dat men op dat hoofdkwartier soms een beroep doet op kennis uit de kabinetten, waarna medewerkers gewoonlijk ingaan op die vraag.”

Dat kadert volgens Moens in de heel sterke partijorganisatie bij de Franstalige socialisten. “Het zwaartepunt zit hem niet per se in die kabinetten die rijkelijk gevuld worden met heel wat mensen met heel wat expertise. Als het erop aankomt, is het de partij die de lijnen uitzet. De finale autoriteit blijft bij PS bij de partij liggen.”

‘Cabinetocratie’

Aan de andere kant van het spectrum heb je de liberale familie. “Daar zit het zwaartepunt vaak veel meer binnen kabinetten, en rond ministers. Bij de liberale partijen zijn de kabinetten vaker eerder eilandjes. Medewerkers begeven zich in de eerste plaats rond de minister met zijn/haar eigen netwerk, en zijn veel minder geënt op de partijorganisatie”, zegt Moens.

De oorsprong hiervan ligt in de ideologie en de traditie van de verschillende partijen.
“Sociaaldemocraten redeneren meer vanuit het collectief, vanuit een strakke organisatie waarin iedereen aan hetzelfde zeel moet trekken. Bij liberalen zie je dat sommige sterke ministers meer op gelijke voet staan met de voorzitter. Een electoraal sterke minister kan zich in dat geval wellicht veel makkelijker loswrikken van een partijvoorzitter die bepaalt met welke kabinetschef en met welke kabinetssecretaris – die heel belangrijk is in het rekruteringsproces – je moet gaan werken.”

Indien een electoraal sterke minister de macht van zijn kiezers kan uitspelen tegen een partijvoorzitter, kan die veel meer de partij afhouden, en veel meer zijn eigen netwerk aanspreken. Waardoor kabinetten de overhand kunnen halen op de partij.

Toch hebben de partijen heel wat tools om kabinetten te sturen. De partijvoorzitter leidt de regeringsonderhandelingen voor de partij. Op het einde van de onderhandelingen wordt het regeerakkoord geschreven waar ministers – en kabinetsmedewerkers – zich moeten aan houden. In die zin is een regeerakkoord zowel een controle-instrument tegenover coalitiepartners, maar dus ook tegenover de eigen ministers en hun medewerkers.

Informatie-asymmetrie

Hier schuilt gevaar voor de partij en de partijlijn. Binnen kabinetten wordt “een gigantisch volume aan beslissingen genomen. Je hebt heel wat medewerkers nodig om die kleine aspecten te monitoren”, zegt Moens.

Pieter Moens: ‘Zelfs met een uitgebreide studiedienst heb je als partij nooit het personeel om de kabinetswerking tot in de puntjes op te volgen’

“Zelfs met een uitgebreide studiedienst heb je als partij nooit het personeel om dat allemaal in de puntjes te gaan opvolgen. Op een studiedienst heb je bijvoorbeeld één raadgever economie, terwijl op kabinetten in een cel economie tot wel 15 mensen kunnen zitten. De diepte van die expertise, het detailwerk: al die zaken gaan veel dieper op een kabinet.”

Beide aspecten, de hoeveelheid beslissingen en de kwaliteit/kwantiteit van de expertise, maken dat er een vorm van informatie-asymmetrie bestaat, geeft Moens aan. “Cabinettards zijn doorgaans veel beter op de hoogte van wat er effectief beslist wordt. En een studiedienst kan nooit zo in detail gaan. Die heeft nooit zoveel energie en mankracht om dat tot in de puntjes op te volgen.”

Dat doet denken aan wat politicoloog Bart Maddens (KU Leuven) in Knack omschreef als de beruchte stofzuiger van De Wever. Daarmee zoog hij niet alleen de partij, maar ook de Vlaamse Beweging leeg. Maddens zei daarover: “Daardoor blijft er gewoon te weinig volk over om het werk te doen dat de Vlaamse Beweging zou moeten doen.” Blijkbaar heeft de opvulling van het kabinet dus ook impact op onbezoldigde militanten.

Moens noemt het voor een beleidspartij de voornaamste taak van de partijleiding en het partijbureau om de lijnen van de regeringsvorming uit te zetten. “Wanneer dat achter de rug is, krijgen de kabinetten dikwijls meer speelruimte. Dan kan je je als partij soms afvragen hoe een kabinet die lijnen uitwerkt, en of zij na verloop van tijd niet al te zeer afwijken van wat er oorspronkelijk werd uitgedacht en uitgezet.”

Als het regeerakkoord voldoende thema’s duidelijk afdekt, gebeurt dit niet. Het wordt een stuk moeilijker bij onverwachte events die niet voorzien zijn in een regeerakkoord, zoals bijvoorbeeld de regeringscrisis over het VN-Migratiepact – ‘Marrakeshpact’ -toonde.

Motivatie en profiel van de kabinetsmedewerker

Moens stelde tijdens zijn onderzoek ook verschillende vragen die te maken hebben met motivatie. “De expertise die op kabinetten verwacht wordt, is groot. Je hebt mensen nodig die zaken van binnenuit kennen, en dat vind je minder makkelijk in je netwerk. Door die zoektocht naar expertise kom je terecht bij andere groepen”, zegt Moens.

Pieter Moens: ‘Het is niet wenselijk dat een kabinetsmedewerker die eerst vorm geeft aan ingewikkelde fiscale wetgeving daarna bedrijven gaat adviseren over hoe ze die belastingen kunnen minimaliseren of vermijden’

“Je moet wel politiek gemotiveerd zijn. Cabinettards zijn mensen die doorgaans sterk geloven in het project van een partij. Ddaarnaast – en dat is veel minder het geval bij andere politiek medewerkers – is het prestige dat bij de job komt kijken belangrijk. Een zekere invloed hebben op de politieke besluitvorming in de schaduw van een belangrijke minister is iets dat heel wat cabinettards aantrekt.”

De motivatie hoeft echter niet alleen puur politiek te zijn. “Ik denk dat er ook heel wat mensen zijn die expertise hebben binnen hun domein en die misschien al 20 à 25 jaar binnen hun sector werken”, zegt Moens. “Die kunnen heel geïnteresseerd zijn om eens op zo’n kabinet te gaan zitten, en om zelf te zelf vorm te geven aan de sector waarbinnen ze vele jaren professionele ervaring hebben.”

Moens kon ook vaststellen dat medewerkers op een kabinet opvallend ambitieus zijn. “Vaak hebben zij merkbaar meer interesse dan andere politiek medewerkers om voor een Europese instelling te gaan werken. Of om in de ambtenarij of bij overheidsbedrijven terecht te komen, waar er ook veel politieke benoemingen zijn. Ze willen vaker dan andere medewerkers in de toekomst eventueel minister worden. Ook de privésector is voor hen iets aantrekkelijker dan voor anderen.”

Moens geeft aan dat kabinetservaring een investering in de toekomst van je loopbaan is. “Je maakt jezelf wel gewild op de arbeidsmarkt wanneer je de ins en outs van de wetgeving beheerst. Bij een belangengroep zien ze een ex-cabinettard ook graag komen, want die kent goed de weg naar de belangrijkste besluitvormers. Je kan je kennis op en top gaan verzilveren in de jaren nadat je op een kabinet hebt gewerkt.”

“Ik vind het overigens niet wenselijk dat een kabinetsmedewerker die eerst vorm geeft aan ingewikkelde fiscale wetgeving daarna bedrijven gaat adviseren over hoe ze die belastingen kunnen minimaliseren of vermijden. Een ontluizingsperiode kan hier misschien een oplossing zijn.”

Groot verloop

Medewerkers worden op kabinetten toegewezen aan een bepaald domein. Toch spelen een aantal andere zaken. “Cabinettards blijven niet zo lang binnen een bepaalde functie actief. De gemiddelde periode van een beleidsmedewerker op een specifieke post is minder lang dan een legislatuur.” Medewerkers kunnen nadien uiteraard wel doorgroeien binnen een kabinet of de overstap maken naar een ander kabinet. Het verloop is volgens Moens toch wel groot.

Een analyse door Prof. Stefaan Walgrave (et al.) van UAntwerpen toonde aan dat adviseurs regelmatig van beleidsdomein veranderen. Het is logischer of het gebeurt vaker dat een adviseur zijn minister volgt naar een ander beleidsdomein dan dat hij op het kabinet blijft na het vertrek van de minister. Als cabinettard word je dus geacht vaak te kunnen wisselen van expertise.

“Op die flexibiliteit zal wel een bepaalde bovengrens op zitten. Als je kijkt naar de opleiding, zijn kabinetsmedewerkers veelal academici die besluitvorming goed kunnen vatten, die politieke gevoeligheden goed kunnen aanvoelen, en die begrijpen hoe je een maatschappij vormgeeft. Het gaat dan vooral om juristen, economen, politicologen en sociologen. Al zijn er ook wel cabinettards met een technisch profiel.”

“Als het gaat om medewerkers op een kabinet, spreken we in hoofdzaak over systeemdenkers die het geheel kunnen overzien, en die politieke gevoeligheden grondig kunnen inschatten”, besluit Moens.

Auteur: Frank Olbrechts

Na een studie Arabisch en Hebreeuws verdiepte Frank Olbrechts zich in de hedendaagse Arabische literatuur. Hij combineerde dit met een taak als lesgever in het Hoger Onderwijs en het Volwassenenonderwijs. Zijn aandacht gaat uit naar de openbare debatcultuur, het cultuur- en erfgoedbeleid, de identiteits- en diversiteitsproblematiek en het militantisme/ activisme in de samenleving.

Word lid

Word jij lid van Apache? Lees direct verder en steun onafhankelijke onderzoeksjournalistiek. Nu al vanaf 6,25 euro per maand.


Ja, ik word lid

Word nu lid van Apache en geniet van deze voordelen:

  • Toegang tot alle ruim 4.000 artikels
  • Deel de artikels gratis met je vrienden
  • Toegang tot alle dossiers en het volledige archief
  • Treed in discussie met journalisten en andere lezers
  • Korting op events en andere journalistieke producten, zoals e-books