Nouveaux décrets sur les armes : tout est réglé ?

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Depuis 2003 en Belgique, l’exportation, l’importation et le transit des armes font partie des compétences régionales. Afin de prendre leurs décisions en la matière, les entités régionales se basaient sur la loi fédérale de 1991. La Belgique avait néanmoins jusqu’au 30 juin 2012 – après obtention d’un premier délai – pour transposer la directive européenne 2009/43/EG relative à l’ouverture du marché européen pour le transfert d’armes entre Etats-membres.

(Foto Gideon Tsang)

C’est chose faite pour la Région Flamande, qui a adopté un nouveau décret armes le mercredi 6 juin. Le débat relatif au décret wallon devrait avoir lieu le 18 juin prochain au Parlement Wallon.

Quelles différences entre les deux décrets ?

« Il ne s’agit pas des mêmes contextes », explique Cédric Poitevin, du Groupe de Recherche et d’Information sur la Paix et la Sécurité (GRIP). « La Wallonie et la Flandre n’ont pas les mêmes structures industrielles et donc les décrets relatifs aux armes ne se sont pas faits pour les mêmes raisons et dans les mêmes contextes politiques. »

En Flandre, ce sont surtout des pièces, des composants, et des systèmes électroniques qui sont fabriqués pour être ensuite intégrés dans d’autres systèmes d’armes, dans d’autres pays. « La Flandre contrôle comme biens militaires des choses qui ne le sont pas au niveau européen, ajoute Poitevin. Dans ce sens, la Flandre va plus loin que l’Union Européenne. »

En Wallonie, il s’agit surtout d’armes légères et de petit calibre, et de leurs munitions. « Nous n’avons donc pas à faire aux mêmes clients, et ce n’est pas la même motivation derrière la réglementation », poursuit Poitevin, qui pointe une autre différence : « En Flandre, depuis la régionalisation, on a voulu mettre en place un décret qui puisse s’approprier la compétence de manière cohérente. Ça a été un processus long et inclusif, avec des auditions au parlement, des consultations avec des ONG et l’industrie. En Wallonie, il y a un décret parce qu’il y a eu l’affaire libyenne. La légitimité du processus de décision dans le cadre d’une exportation a été remis en question. L’angle d’approche, du côté wallon, était d’essayer de donner une réponse politique à la crise libyenne. Est venue s’y greffer la transposition de la directive européenne sur les transferts intercommunautaires. »

Sara Depauw, du Vlaams Vredesinstituut, analyse également pour Apache les différences entre les deux décrets. « D’un point de vue général, commence-t-elle, le décret flamand est beaucoup plus détaillé que son pendant wallon. »

La Wallonie, à la différence de la Flandre, établit une commission d’avis

Depauw note en premier lieu qu’il n’y a pas de clause « catch-all » dans le décret wallon, alors que celle-ci est reprise en Flandre. Cette clause permet aux autorités de contrôler des biens et technologies à double-usage (civil-militaire) « qui ne sont pas repris sur les listes de contrôle mais dont l’exportation peut aller à l’encontre des objectifs de non-prolifération d’un Etat en raison de circonstances particulières » (note d’analyse du GRIP du 23 janvier 2009). Cependant, il est à noter que les aspects non abordés dans le décret wallon et mentionnés dans la loi de 1991 restent d’application tels quels. La clause « catch-all » existe donc toujours bel et bien en Wallonie.

Ensuite, si la Wallonie et la Flandre s’alignent sur les critères de la Position Commune européenne, la Flandre a ajouté six critères spécifiques : peine de mort en vigueur dans le pays importateur, intérêt international du gouvernement flamand, présence d’enfants-soldats armés, violence sexuelle et processus de paix et de réconciliation en cours.

La Wallonie, à la différence de la Flandre, établit une commission d’avis. « C’est en Wallonie aussi qu’il y aura une procédure différente pour les cas sensibles, où le gouvernement wallon devra être informé avant la signature d’un contrat, note Depauw. Ce n’est pas le cas en Flandre. »

« La Flandre impose également des conditions précises. Par exemple la possibilité de contrôler l’utilisateur final. Enfin, les sanctions criminelles en cas de non-respect sont bien plus lourdes en Flandre, et le rapport sur les activités du secteur, qui est fait au Parlement Flamand, est plus détaillé.»

les sanctions criminelles en cas de non-respect sont bien plus lourdes en Flandre, et le rapport sur les activités du secteur, qui est fait au Parlement Flamand, est plus détaillé.

Le nouveau décret flamand : porte ouverte à la prolifération ?

Le décret flamand implémente pour la Région flamande la directive européenne 2009/43/EG relative à la libéralisation du marché de la défense européen. Cette réglementation assouplit les contrôles pour certains types de biens produits en Flandre à destination d’Etats-membres européens. Les entreprises du secteur ne devront plus, dans certaines conditions, demander de licences spécifiques à chaque fois qu’elles voudront vendre de l’armement à l’intérieur de l’Union Européenne, mais pourront se contenter d’une licence « générale ». La libéralisation du marché et l’assouplissement de la réglementation en vigueur pourraient favoriser la prolifération d’armes : des composants flamands se retrouvant installés sur des systèmes d’armes dans un pays européen qui vendrait ceux-ci dans un pays où la Flandre n’aurait pas accepté de vendre ses produits.

Sara Depauw nuance : « L’assouplissement de la procédure de licence a été décidé au niveau européen, mais nous attendons de voir comment la Flandre va l’implémenter. Pour l’instant, nous ne savons pas quels produits tomberont sous le coup des licences générales. Les décisions vont dépendre du degré d’importance des composants dans le produit fini, et les Etats-membres peuvent juger qu’un composant est trop sensible pour une simple licence générale, et ils peuvent en outre décider de lier certaines conditions à l’octroi d’une licence. Il faut donc attendre pour voir si la Flandre sera plutôt stricte ou plutôt souple à ce niveau. »

Il faut attendre pour voir si la Flandre sera plutôt stricte ou plutôt souple à ce niveau

« C’est la même chose pour le contrôle de l’utilisation finale, continue Depauw. Le décret prévoit la possibilité de contrôler cette utilisation finale, en particulier pour les produits sensibles. Mais nous ne savons pas encore dans quelle mesure le gouvernement va utiliser ces possibilités dans la pratique. La vigilance est donc nécessaire. »

Ou panacée ?

La question du contrôle de l’utilisateur final des armes composées de produits fabriqués en Flandre s’est surtout fait sentir après l’affaire des Tactica, ces véhicules utilisants des composants flamands vendus au Royaume-Uni, qui se sont retrouvés en Arabie Saoudite avant d’être utilisés au Bahrain. Le nouveau décret va-t-il régler ce problème ?

« Pas entièrement, explique Nils Duquet, du Vlaams Vredesinstituut. Pourquoi ? Parce que les entreprises ne savent pas toujours à l’avance où va arriver le produit finit pour lequel elles ont fabriqué un composant. Mais le décret requiert qu’une entreprise informe le gouvernement lorsqu’elle connaît l’utilisateur final. Si une entreprise reçoit une licence puis apprend qu’il y aura un utilisateur final différent, elle doit également le notifier. Il y a donc un certain nombre de dispositions pour faire en sorte qu’il y ait plus de poids sur cette question de l’utilisateur final. »

Qui va contrôler que les entreprises vérifient l’utilisateur final ? « C’est la difficulté, continue Duquet. C’est pourquoi nous plaidons pour une bonne communication entre les entreprises et le gouvernement, afin que l’information soit constamment échangée. Mais aussi pour que le gouvernement s’investisse pour chercher les informations. En outre, il y a des dispositions dans le décret autorisant le personnel de l’administration flamande à effectuer des contrôles autant dans les entreprises que, éventuellement, à l’étranger. Il y a aussi des contrôles possibles sur les certificats d’utilisateur final en collaboration avec les ambassades américaines. Il y a donc des mesures pour s’assurer davantage que l’utilisateur final peut être connu. D’un autre côté, il y a aussi l’ouverture du marché européen et donc on peut s’attendre à ce que les licences ne soient pas demandée et à ce que les utilisateurs finaux ne soient pas connus. C’est donc une double tendance. Ça va énormément dépendre de comment le décret va être mis en application : pour quel produit une licence générale sera nécessaire, pour quel produit ça ne sera pas le cas. »

Ça va énormément dépendre de comment le décret va être mis en application : pour quel produit une licence générale sera nécessaire, pour quel produit ça ne sera pas le cas

We are the 99%

Le 23 mai dernier, le Vlaams Vredesinsituut présentait son rapport annuel sur les importations, exportations et transits d’armes en Flandre en 2011 (PDF). D’après ce rapport, pour 99% des ventes flamandes en armement aux Etats-Unis, l’utilisateur final était inconnu. Le décret flamand s’est adapté aux critères de la Position Commune Européenne en matière d’exportation d’armes. Or, selon le critère 7 de cette Position Commune, un pays européen doit suspendre l’octroi de licences s’il y a un risque avéré que ses armes seront re-exportées sous des conditions non-désirées vers un pays tiers. Les Etats-Unis vendent du matériel militaire et des armes à des pays pour lesquels la Flandre n’aurait pas autorisé d’exportations. Pourtant, la Flandre ne semble pas prête à stopper ses ventes d’armes vers son partenaire d’outre-Atlantique, qui représentait en 2011 31% de ses exportations d’armes. La question de l’utilisateur final se pose ici avec acuité, et les limites du contrôle de cet utilisateur final se font claires.

« C’est un cas remarquable, affirme Duquet. Cela s’explique en partie par la procédure qui est utilisée : un certificat d’importation implique que la responsabilité du gouvernement flamand sur la récolte d’informations sur l’utilisateur final passe au gouvernement américain, un pays allié, un partenaire au sein de l’OTAN. La logique : pas de question à notre partenaire/ami. Et le critère 7 de la Position Commune européenne n’entre pas en jeu ici comme une raison absolue. Il est mis en balance avec les autres facteurs comme la sécurité de l’Union Européenne ou de son allié, les Etats-Unis. Les licences ne sont pas suspendues car cela pourrait endommager la sécurité de l’exportateur et de ses alliés, ce qui est plus important qu’un éventuel ré-export des armes par les Etats-Unis. »

« Néanmoins, il faut s’assurer que le nouveau décret ne devienne pas une boîte vide, conclut Duquet. Si certaines dispositions peuvent être implémentées correctement, alors le décret peut être utile. La question est aujourd’hui de savoir jusqu’où la volonté politique va aller dans le gouvernement. »

La question est aujourd’hui de savoir jusqu’où la volonté politique va aller dans le gouvernement.

Et au niveau wallon ?

Pressée par le scandale des armes de la FN Herstal vendues à la Libye en 2008-2009 et utilisées par le régime contre l’opposition, la Région Wallonne va elle aussi adopter son propre décret sur les armes. Un décret qui implémentera, par la même occasion, la directive européenne relative à la libéralisation du marché européen. Selon Luc Mampaey, directeur du GRIP, si un tel décret avait été adopté avant 2008, cela n’aurait pas forcément empêché la vente libyenne.

« Cela aurait sans doute privé l’industrie d’un moyen de pression sur le gouvernement, à savoir l’argument avançant que les armes étaient déjà pour l’essentiel produites (une partie de la commande étant prête trois semaines au moins avant l’octroi des licences), ajoute pourtant Mampaey.

En effet, la Libye sortait d’un embargo sur les armes depuis moins de douze ans, et il s’agissait vraisemblablement de la première demande d’exportation depuis la régionalisation : la FN Herstal aurait donc dû transmettre une « information préalable » au gouvernement avant la signature du contrat. « Le gouvernement aurait alors pu mettre la FN en garde contre les risques de ce marché, continue Mampaey, et l’incertitude de se voir accorder la licence, mais rien n’aurait empêché la FN de signer tout de même le contrat. Il en aurait été autrement si avait été maintenu, comme nous le souhaitions, le principe d’autorisation préalable plutôt que de simple information. En outre, un peu plus loin, le décret wallon précise qu’une entreprise comme la FN n’aurait pu lancer aucune production spécifique à ce marché, tant qu’elle n’aurait pas obtenu la licence d’exportation. »

« Ces restrictions sont donc tout de même très intéressantes, conclut Mampaey. Et elles peuvent priver l’industrie d’un chantage assez fréquent.
A condition que le gouvernement ait le courage politique de le faire appliquer correctement et de tenir tête aux éventuels contrevenants. Car il risque d’y en avoir. Les firmes devront en effet veiller à avoir matériellement le temps d’exécuter toute la production entre le moment de l’octroi de la licence et les échéances contractuelles de livraison.
Ce qui risque parfois d’être court, et donc de les inciter à enfreindre la règle. »

Ni permis de prolifération, ni panacée, les décrets régionaux relatifs à l’importation, à l’exportation et au transit d’armes ne pourront pas aller au-delà de la volonté politique qui devra les mettre en pratique dans une réalité concurrentielle et géo-stratégique difficile. A moins d’un mois des négociations pour l’adoption d’un Traité International sur le Commerce des Armes, il apparaît cependant que cette réalité à des conséquences souvent en contradictions avec la rhétorique en la matière.

Auteur: Damien Spleeters

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