Twee nieuwe Europese richtlijnen geven de Europese defensie-industrie meer armslag. Ze vergemakkelijken het verkeer van militaire producten binnen de Europese Unie en geven een Europese dimensie aan de openbare aanbestedingen voor de defensie- en veiligheidsmarkt. Maar onderzoekers en vredesgroepen waarschuwen voor minder transparantie, een verwaterd vergunningsbeleid en grotere risico’s op het ongewenst heruitvoeren van militair materieel naar landen buiten de Europese Unie.

Door Bram Souffreau

De richtlijnen wijzigen drastisch het controlesysteem op de wapenhandel binnen de Europese Unie. Het Vlaamse vergunningssysteem, dat behoorlijk waterdicht is, wordt vervangen door globale en algemene vergunningen die voor de hele EU gelden. De wapenfabrikanten hoeven zo slechts één keer een vergunning aan te vragen voor al hun exportactiviteiten.

De administratieve rompslomp voor de wapenhandelaars wordt dus minder groot, maar vredesgroepen vrezen dat fabrikanten hun producten naar het EU-land met de zwakste controlemechanismen zullen sturen en vandaar exporteren naar ongewenste bestemmingen buiten de EU. Wapenhandelaars kunnen zo de strenge vergunningspolitiek van sommige landen omzeilen.

Vlaanderen geeft vandaag voor elke export een aparte vergunning uit, de zogenaamde individuele vergunningen. Die blijven weliswaar bestaan, maar mogen voortaan enkel worden toegepast in uitzonderlijke omstandigheden. Vlaanderen wordt verplicht om vanaf 2011 ook algemene en globale vergunningen af te leveren, waardoor een wapenbedrijf met één vergunning alle export binnen de Europese Unie kan regelen.

Zoektocht naar de zwakste schakel

Het nieuwe vergunningsysteem verlegt de verantwoordelijkheid (.pdf) van de overheid naar het betrokken bedrijf. Vredesgroeperingen, zoals Vredesactie (.pdf), vrezen dat de bedrijven die verantwoordelijkheid niet zullen kunnen dragen en via de zwakste schakel in de Europese keten hun producten buiten de Europese Unie zullen exporteren. Vooral onderdelen die worden geassembleerd zouden gevoelig kunnen zijn voor dit gevaar. ”Voor afgewerkte producten kunnen in de vergunning de voorwaarden voor de wederuitvoer worden verwerkt. Ook in het andere Europese land gelden die voorwaarden”, zegt Sara Depauw, onderzoekster bij het Vlaams Vredesinstituut. “Voor componenten ligt de situatie moeilijker omdat bij de assemblage niet altijd van elk onderdeel de voorwaarden gekend zijn.”

“Het probleem is dat er geen eenduidig Europees beleid is”, legt Depauw de vinger op de wonde. “Er is een Europees gemeenschappelijk standpunt (.pdf) voor wapenuitvoer maar dat wordt niet door iedereen op dezelfde manier geïnterpreteerd. Daardoor ontstaan verschillen in het exportbeleid. Maar welk land ‘de zwakste schakel’ is, wisselt sterk en hangt af van geval per geval. Zo reiken Oost-Europese landen niet systematisch gemakkelijker vergunningen uit dan West-Europese.”

Ook Luc Mampaey van de Groupe de Recherche et d’Information sur la Paix et la Sécurité (GRIP) benadrukt het belang van een gemeenschappelijk en coherent Europees exportbeleid inzake wapens dat gepaard gaat met een krachtdadig juridisch instrument. “Dat is niet enkel een prioriteit maar ook een voorwaarde voor de liberalisering van de Europese defensiemarkt. Het ene kan niet zonder het andere.”

In een uitgebreide analyse (.pdf) stipt Luc Mampaey drie pijnpunten van de richtlijn over het transport van militaire producten binnen de Europese Unie aan:

• Risico’s op het heruitvoeren van producten naar ongewenste bestemmingen buiten de Europese Unie.
• De certificering van de wapenbedrijven waarbij de firma’s zelf over de bescherming van vrede en veiligheid moeten waken.
• Geen duidelijkheid over parlementair of publieke controle op het eindgebruik van het product.

Europees defensiepakket

De richtlijn over het vrij verkeer van militaire goederen binnen de Europese Unie maakt deel uit van het zogenaamde ‘defensiepakket‘. De strategische nota en de twee bijhorende richtlijnen vormen een belangrijke stap naar een eengemaakte Europese defensiemarkt. Tot vandaag is defensie vooral een nationale aangelegenheid zonder echt Europees kader.

Sinds 2007 werkt de Commissie aan de regelgeving. De gesprekken met industrie, parlement en regeringen verliepen achter gesloten deuren. Het Franse voorzitterschap maakte van het pakket zijn prioriteit en eind 2008 werden in een race tegen de klok de richtlijnen goedgekeurd door het Europees Parlement en dit voorjaar door de Raad van Europa.

Met het pakket werkt de Europese Unie aan de uitbouw van een naar eigen zeggen “sterkere Europese defensie-industrie” die kan wedijveren met zijn Amerikaanse tegenhanger. In een strategische mededeling (.pdf) uit 2007 hekelt de Commissie de nationalistische reflex in de defensiewetgevingen, de uitzonderingen op de EU-regels voor overheidsopdrachten op basis van artikel 296 van het Verdrag van Rome, de marktverstoring door compensatie-opdrachten en het uitblijven van een Europese reflex bij onderzoek en ontwikkeling.

De Europese Commissie schetst in zijn pleidooi voor de twee richtlijnen een somber toekomstbeeld van de defensie-industrie:

Bij ongewijzigd beleid riskeert de Europese defensie-industrie een ‘niche player’ te worden, die alleen in kleine marktsegmenten een rol speelt en hoofdzakelijk levert aan niet-Europese hoofdcontractanten, waardoor de benodigde industriële capaciteit om autonoom de voor het Europees veiligheids- en defensiebeleid benodigde capaciteiten te ontwikkelen, in gevaar zou komen.

Dit voorjaar werden de twee richtlijnen afgerond.

• De richtlijn over de overdracht van defensieproducten binnen de Europese Unie (.pdf) belooft een dynamischer markt zonder administratieve lasten en meer zekerheid over leveringen. De regels werken de handelsbarrières tussen de lidstaten weg en vereenvoudigen de vergunningspolitiek.
• De richtlijn over de defensieopdrachten (.pdf) moet de openheid en het concurrentievermogen van de markten stimuleren en tegelijkertijd voorkomen dat de lidstaten artikel 296 blijven inroepen. In tegenstelling tot bovenstaande richtlijn geldt deze Europese wet ook voor de niet-militaire veiligheidsmarkt.

Aangepaste aanbestedingsrichtlijn

Het streven van de Europese Commissie naar een geliberaliseerde defensiemarkt botst echter met de eigenheid van de Europese defensie. Vandaar ook dat de richtlijn uit 2004 voor overheidsopdrachten door geen enkele lidstaat wordt toegepast op militaire opdrachten. Artikel 296 van het Verdrag van Rome laat de lidstaten immers toe informatie niet openbaar te maken als de veiligheidsbelangen van het land in gevaar komen.

Maar de Europese Commissie vindt dat het artikel te vaak wordt ingeroepen. De nieuwe richtlijn, geënt op de Europese wet over de overheidsaanbesteding, wil daar komaf mee maken en houdt daarom rekening met de gevoeligheden van defensie- en veiligheidsopdrachten:

• flexibele procedures,
• leveringszekerheid en
• vertrouwelijkheid van informatie.

Overheden kunnen bijvoorbeeld waarborgen vragen inzake geheimhouding van gevoelige informatie. Onderzoeks- en ontwikkelingsopdrachten hoeven ook niet meer Europees te worden aanbesteed. Ook inzake leveringen en voorraden kunnen specifieke eisen worden gesteld. Bovendien is de maximale duur van een overeenkomst verlengd van vier naar zeven jaar en zijn de drempelbedragen voor een verplichte Europese aanbesteding verhoogd (412.000 euro voor leveringen en diensten en ruim vijf miljoen euro voor werken).

De Commissie speelt zo in op de redenen waarom de lidstaten tot nog toe zelden gebruik hebben gemaakt van de klassieke aanbestedingsrichtlijn uit 2004. Maar of de nieuwe richtlijn effectief zal worden toegepast, is voor diverse experten niet duidelijk. Een revolutie wordt zeker niet verwacht. Artikel 296 kan immers nog altijd worden aangewend. De lidstaten zullen nu wel duidelijk moeten argumenteren waarom. Bovendien kunnen gedupeerde ondernemingen een klacht indienen bij de Europese Commissie of het Europees Hof van Justitie en kan de Commissie zelf ingrijpen vóór het afsluiten van een contract. Vraag is of  de grote concerns hun enige klant (de nationale overheid) in problemen zullen willen brengen?

De voorbije jaren heeft de Commissie trouwens het oneigenlijk gebruik van artikel 296 al aangepakt. Zo werd in 2005 Italië teruggefloten. De Italianen hadden bij helikopterbouwer Agusta helikopters besteld. De aanbesteding verliep geheim en werd gedekt door artikel 296, maar de Commissie greep in omdat de helikopters voor zowel civiele als militaire doeleinden zouden worden gebruikt. En dan kan het bewuste artikel uit het Verdrag van Rome niet worden ingeroepen en moeten de procedures uit het reguliere aanbestedingsregime worden gebruikt.

Compensaties

Opmerkelijk: de Europese Unie past de aanbestedingsrichtlijn niet enkel toe op defensie, maar ook op niet-militaire veiligheid. In de ogen van de Commissie kunnen aanbestedingen voor niet-militaire veiligheidsopdrachten (terrorismebestrijding, grenscontroles, politietaken en andere) evengoed gevoelige informatie bevatten als militaire overheidsopdrachten. Bovendien, zo merkt de commissie op, vervaagt steeds vaker de grens tussen militaire en niet-militaire veiligheid. De militaire producten worden in een lijst opgesomd, de andere niet, waardoor niet echt duidelijk is op welke producten de regels betrekking hebben.

De richtlijn inzake aanbestedingen geldt overigens niet voor opdrachten die voortvloeien uit internationale overeenkomsten of regelingen tussen lidstaten en derde landen.

De Europese Unie neemt ook een dubbelzinnige houding aan tegenover de economische compensaties. In defensiecontracten is het de gewoonte om bepaalde delen van het contract door de industrie van het betrokken land te laten uitvoeren. In de richtlijn wordt er niet over gerept, maar in een lijst met ‘veel gestelde vragen‘ worden de compensaties erkend en als discriminerend omschreven, maar ook als moeilijk te verbieden.

“De offsets zijn in strijd met de geest van het eenheidsmarktdenken van de Europese Unie, maar politiek is het ondoenbaar om ze aan te pakken”, legt Sara Depauw, onderzoekster bij het Vlaams Vredesinstituut, uit. “Vooral voor de kleine lidstaten zijn de compensatiemaatregelen, die verschillende vormen kunnen aannemen, van enorm belang.”

De richtlijn is overigens op maat geschreven van de defensie-industrie. De belangenbehartiger van de Europese defensie- en ruimtevaartindustrie, Aerospace and Defence Industries Association of Europe (ASD), is tevreden. De ASD betreurt alleen het opsplitsen van de fases onderzoek en ontwikkeling enerzijds en productie anderzijds. Het losknippen van beide, gangbaar bij gewone overheidsaanbestedingen, zou investeren in R&D (onderzoek & ontwikkeling) niet meer interessant maken.

Tijdens de onderhandelingen over de richtlijn uitten de grote defensiebedrijven ook hun vrees over de impact van de richtlijn op de nationale R&D-budgetten. Kleine lidstaten namen het dan weer op voor hun lokale bedrijven, terwijl Groot-Brittannië de kant koos van de grote concerns en goed oplette dat de richtlijn de transatlantische samenwerking niet in het gedrang zou brengen. Zo werd een wederkerigheidsclausule ingeslikt waardoor de Europese industrie zou worden voorgetrokken. De industrie heeft haar belangen goed kunnen vrijwaren.

Omzetting

De lidstaten hebben tot augustus 2011 de tijd om de twee richtlijnen in wetten om te zetten. De aanbestedingswet is federale materie, maar de Kamer is nog niet aan de slag gegaan. “Ik heb nog niets over de omzetting van die richtlijn gehoord”, zegt Ludwig Vandenhove (s.pa), voorzitter van de Kamercommissie Landsverdediging. “Ook in de andere commissies is het onderwerp nog niet aan bod gekomen.”

Het kabinet van defensieminister Pieter De Crem (CD&V) heeft weet van de richtlijnen, maar verwijst voor de omzetting naar het parlement.

De omzetting van de richtlijn over de overdracht van defensieproducten binnen de Europese Unie is een regionale bevoegdheid. VOKA grijpt de richtlijn alvast aan om in een Vokatribune voor een minder streng vergunningssysteem te pleiten.

Het valt op dat Vlaanderen zeer streng is voor defensiegerelateerde export, strenger dan de andere EU-lidstaten. Is dat wel nodig? Want zo knotten we onze eigen speerpuntindustrie af. Ondernemingen vragen vooral duidelijkheid en zekerheid.

“Het Vlaams parlement werkt al ongeveer vijf jaar aan een nieuw wapendecreet”, stelt Sara Depauw van het Vlaams Vredesinstituut. “Eind vorig jaar werden drie voorstellen ingediend om de bestaande wet aan te passen, maar die werden uiteindelijk niet gestemd. Bovendien waren ze onvoldoende afgestemd op de nieuwe Europese richtlijnen. Er moet dus nog aan de voorstellen worden gesleuteld. Ik vermoed dat ook in de schoot van de regering werk wordt gemaakt van het nieuwe wapendecreet.”